Gregory L. Rosston[1] y Bradley S. Wimmer[2]

La introducción de la competencia obliga a los entes reguladores a abordar la práctica histórica del uso de subsidios cruzados implícitos a los efectos de mantener tarifas bajas homogéneas para el servicio telefónico local en todas las áreas. La Federal Communications Commission (FCC) recientemente adoptó normas para eliminar una parte de estos subsidios implícitos al adoptar un programa explícito para el servicio universal. Este programa, sin embargo, sólo aborda una pequeña parte del problema y deja en manos de los estados los problemas asociados con los subsidios cruzados que se aplican a los servicios intraestatales. En el presente trabajo analizamos varios programas alternativos para el servicio universal que podrían adoptar los estados. En general, encontramos que los programas del servicio universal que basan sus subsidios en el costo de prestar el servicio tienen poco efecto sobre los índices de penetración telefónica y resultan en mayores impuestos, que distorsionan los resultados del mercado y hacen que los que deben pagar esos impuestos abandonen la red. Los grandes programas del servicio universal también provocan distorsiones competitivas. Además, encontramos que los mecanismos basados en los costos funcionan igualmente mal cuando utilizamos criterios normativos, tales como el efecto de los programas sobre la distribución de los ingresos.

“Hoy en día, los teléfonos no son un lujo sino, obviamente, una necesidad y es evidente que las personas de ingresos bajos y medios son las más afectadas. Si tuviéramos que empezar de cero y hacer todo de nuevo, ciertamente no gravaríamos el uso de los teléfonos.” Diputado Robert Matsui, Demócrata, California.[3]

El impuesto federal indirecto sobre el consumo de 3% aplicado al servicio telefónico ha atraído bastante atención recientemente. Varios diputados del congreso argumentan que los impuestos a las telecomunicaciones atentan contra el desarrollo de Internet e introdujeron una proyecto de ley que revocaría el impuesto indirecto.[4] Esta retórica es políticamente atractiva y, en algunos casos, posiblemente correcta. Analizamos el efecto que tienen sobre el mercado, diferentes impuestos sobre las telecomunicaciones, cuya recaudación es utilizada para subsidiar los servicios en las áreas de altos costos.

Los entes reguladores históricamente han utilizado subsidios cruzados implícitos para mantener las tarifas locales relativamente uniformes en los distintos mercados. Dichas políticas han sido justificadas como una manera de promover el servicio universal.[5] Sin embargo, a fin de mantener las tarifas bajas en las áreas de altos costos, los entes reguladores artificialmente incrementan las tarifas de los servicios de larga distancia, comerciales y otros servicios. Esto resulta en distorsiones similares a las provocadas por el impuesto federal indirecto.[6] Estas distorsiones también afectan la competencia por la prestación de los servicios de telecomunicaciones y servicios relacionados. Sin embargo, hasta el presente, los programas del servicio universal han eludido, en gran parte, el análisis por parte del público porque están ocultos. La introducción y la expansión de la competencia obliga a los entes reguladores a hacer explícitos y competitivamente neutrales estos subsidios implícitos. Dicha exposición probablemente aumente el análisis por parte del público, a medida que los programas se tornen más transparentes. En estos casos, sin embargo, muchos aducirán que estos programas aumentan los índices de penetración y son necesarios para promover el servicio universal. Presentamos un análisis de los costos asociados con los programas del servicio universal. Este análisis pretende proporcionar elementos para el debate sobre el servicio universal, brindando estimaciones de los efectos que los subsidios implícitos y explícitos tienen sobre los índices de penetración telefónica. Además brindamos información respecto de quién se beneficia y quién pierde con dichos programas.

La Ley de Telecomunicaciones de 1996 permitió que los competidores ingresaran a los mercados locales. Si bien el uso ineficiente de subsidios cruzados implícitos era sostenible bajo un régimen de monopolio regulado, esta práctica no es sostenible en un entorno competitivo. En consecuencia, los reguladores federales y de los estados están vovliendo a analizar sus programas históricos para el servicio universal. La Ley de Telecomunicaciones también intenta pasar de los subsidios implícitos a los explícitos. Las políticas del servicio universal están profundamente arraigadas en los programas regulatorios y constituyen una de las partes más costosas, controvertidas e importantes en relación con la competencia de dicha Ley.

A fin de implementar la Ley, la FCC recientemente aprobó un nuevo programa federal del servicio universal para los grandes operadores de telecomunicaciones. Una piedra fundamental del nuevo plan es su uso del modelo de costos previsores que estima el costo de prestación del servicio telefónico para cada centro de conmutación. El plan de la FCC permite que todos los operadores telefónicos que cumplen con los requisitos accedan a estos fondos y dirige su apoyo a las áreas de relativamente altos costos dentro de los estados que tienen costos altos.[7]

En su decisión sobre el servicio universal, la FCC determinó que el programa federal debería garantizar que las tarifas sean comparables en los distintos estados, pero dejó que los estados desarrollaran los programas que abordarían las diferencias dentro de cada estado. De este modo, el programa federal hace muy poco para abordar las grandes diferencias entre las tarifas y los costos que existen dentro de muchos estados. El programa de la FCC proporciona aproximadamente unos $250 millones más a su programa de servicio universal para compañías no rurales o compañías grandes.[8]

Suponiendo que las compañías locales reciben $32 por mes de cada línea residencial, estimamos que existe un déficit de casi $3 mil millones por año en los ingresos en las áreas de altos costos. Llegamos a esta estimación calculando la diferencia entre los costos estimados, sin contar el subsidio federal, y $32 por mes.  Este gran déficit en las áreas de altos costos es actualmente recuperado a través de tarifas artificialmente infladas para otros servicios. A medida que se desarrolle la competencia, los entes reguladores estatales se verán obligados a abordar la disparidad entre las tarifas y los costos.[9] A fin de corregir estos problemas, los entes reguladores pueden permitir que las tarifas se ajusten en función de los costos o pueden implementar un programa que brinde a todos los operadores telefónicos el acceso a un subsidio explícito equivalente a la diferencia entre las tarifas y los costos.

El National Regulatory Research Institute (NRRI) (1998) hizo un relevamiento en 1998 solicitando  que los estados informaran respecto de si habían implementado un plan para el servicio universal en el estado, si lo estaban implementando, o si no tenían ningún plan para implementar un fondo dentro del estado. El NRRI informa que catorce comisiones de los estados  indicaron que, en 1998, tenían un fondo para el servicio universal que estaba en funcionamiento o estaba bajo revisión. Otros 22 estados habían aprobado un nuevo fondo o tenían uno pendiente. Si bien muchos estados han implementado alguna forma de servicio universal, muchos observan que estaban esperando la decisión de la FCC antes de avanzar con sus propios programas.[10]

El propósito de este trabajo es comprender los costos y los beneficios de los programas de los estados para el servicio universal ante la existencia del programa federal. Comenzamos con una revisión breve de la teoría en la que se fundamenta el servicio universal y luego pasamos a un resumen de las estimaciones de costos de la FCC para la provisión del servicio. El modelo de costos sugiere que sólo un pequeño porcentaje de líneas debería ser considerado líneas de áreas de alto costo.

Analizamos la magnitud de los potenciales programas para el servicio universal dentro del estado. Suponemos que los estados adoptarán programas que dirigen los subsidios a los centros de conmutación que tienen costos altos. Suponemos que los estados proporcionarán subsidios a los centros de conmutación tomando la diferencia entre los costos estimados, sin contar el subsidio federal, y un punto de referencia.[11] A fin de comprender los efectos de dichos programas, comparamos los costos de un valor de referencia de $32,18 y de $50. Además de proporcionar información a los entes reguladores de los estados acerca de los efectos de dichos programas y sus costos, nuestro análisis proporciona una estimación somera de la cantidad de subsidios cruzados implícitos actualmente en el sistema.[12] Por último, incrementamos los datos del modelo de costos con datos demográficos a fin de analizar las características de los consumidores que reciben el subsidio bajo los potenciales programas de los estados.

Encontramos que el aumento de los subsidios a las áreas de altos costos tiene un gran impacto sobre la envergadura del programa, pero probablemente tenga el efecto de disminuir la cantidad de abonados. Asimismo, los programas basados en los costos dirigen mal los subsidios a los hogares de bajos ingresos, y los grupos minoritarios probablemente sean contribuyentes netos bajo dichos programas. Estos defectos se mantienen para la gran mayoría de los estados y el país en su conjunto.

II. La teoría del “Servicio Universal”

El objetivo esencial del servicio universal es asegurar que las personas permanezcan conectadas a la red. Se han expuesto dos razones primordiales para justificar los subsidios del servicio universal: que el servicio telefónico es un servicio esencial y que existen “efectos de red”.[13]

A los efectos de mantener a las personas conectadas a la red,[14] los economistas concuerdan que dirigir los subsidios a los consumidores que se desconectarían ante la ausencia de un subsidio es más eficiente que basar los subsidios en el costo de provisión del servicio.[15] Bajo un plan basado en los costos, gran parte del subsidio es dirigido a los consumidores que tienen ingresos altos que seguirían conectados incluso si los precios reflejaran los costos. Esto hace que el programa sea más grande de lo necesario y requiera impuestos más altos, lo cual distorsiona los resultados del mercado. Los consumidores de bajos ingresos que viven en las áreas de costos bajos posiblemente subsidien a los usuarios de altos ingresos que viven en áreas de altos costos. De este modo, es probable que el programa tienda a ser una programa de transferencia de ingresos que mejora la posición de un grupo a expensas de otro, en lugar de ser un programa que asegure que las personas permanezcan conectadas a la red. En contraste, si el subsidio es dirigido a los que no están actualmente conectados a la red o que podrían elegir desconectarse ante la ausencia de un subsidio, los índices de penetración seguirían siendo altos y las distorsiones provocadas por los impuestos serían menos graves. Asimismo, debido a que los impuestos a los servicios de telecomunicaciones serán utilizados para elevar los ingresos, un programa amplio más los impuestos altos concomitantes, podrían en la realidad disminuir los niveles de penetración porque el costo de utilizar la red aumenta para los que no reciben un subsidio.[16]

Otros han estudiado este problema y generalmente llegan a la conclusión de que es poco eficiente gravar un servicio cuya demanda es relativamente elástica (larga distancia) para subsidiar el precio de un servicio cuya demanda es relativamente inelástica (servicio local mensual). Crandall y Waverman (1998) plantean el debate más amplio del problema, conjuntamente con una revisión de la bibliografía anterior. Resumen los resultados de la investigación, todos los cuales arriban a la misma conclusión: el precio del servicio local tiene muy poco impacto sobre la decisión de suscribirse a un servicio telefónico. Crandall y Waverman presentan pruebas tomadas de la bibliografía respecto de que la elasticidad de la demanda del servicio local oscila entre -0,006 a -0,17 estando la mayoría de las estimaciones más recientes muy por debajo de –0,1.  En sus propias estimaciones, Crandall y Waverman concluyen que la tarifa local mensual es insignificante a la hora de tomar la decisión de suscribirse. Sin embargo, encuentran que el cargo de instalación tiene un pequeño impacto sobre las decisiones de suscripción. En consecuencia, concluyen que si hay algún subsidio, debería ser en la forma de un programa Link-up que subsidia los aranceles iniciales de la conexión.

La FCC reconoce la efectividad de los subsidios dirigidos para incrementar los índices de penetración y provee subsidios basados en la necesidad a través de sus programas Lifeline y Link-up. Estos programas brindan subsidios a los consumidores de bajos ingresos al bajar los cargos planos mensuales y proveer subsidios para reducir el costo de la conexión a la red. Muchos estados han adoptado y/o ampliado los programas de este tipo. Sin embargo, los programas de servicio universal para las áreas de altos costos, tanto federales como de los estados, seguirán brindando subsidios basados en el costo del servicio, independientemente de la capacidad de pago de los consumidores.

III. ¿Cuánto cuesta prestar el servicio telefónico?

La FCC (con el aporte importante de las partes interesadas) ha desarrollado un modelo que estima el costo de proveer el servicio telefónico local. El Modelo Híbrido Sustituto de Costos (HCPM) divide las regiones servidas por los operadores telefónicos no rurales en aproximadamente 12,493 áreas geográficas basadas en la ubicación actual de los centros de conmutación de los operadores titulares de las centrales locales (o conmutadores y los servidos por un determinado conmutador). Para cada centro de conmutación, el modelo estima el costo de diversos componentes utilizados para proveer el servicio telefónico local: el bucle, la conmutación, la señalización y el transporte, etc. Basado en las diferencias en las condiciones locales, la densidad de la población y otros factores, el modelo estima el costo de proveer el servicio local en cada centro de conmutación. Estos centros de conmutación sirven a aproximadamente 161 millones de líneas de acceso conmutadas.

El HCPM estima que el costo promedio del servicio telefónico local es $23,84 para las compañías no rurales. La mayoría de las líneas tienen estimaciones de costos inferiores a $30 por mes y se estima que sólo una pequeña cantidad de líneas cuesta más que $50 por mes. Aproximadamente el 45 por ciento de las líneas tienen costos estimados que son inferiores a $20 por mes. Casi el 90 por ciento de las líneas (87%) tienen costos inferiores a $30 por mes; el 94% tienen costos inferiores a $40 por mes; y el 97 % tiene costos inferiores a $50 por mes. Es evidente que sólo un pequeño porcentaje de todas las líneas tiene costos estimados sustancialmente más altos que lo que pagan los consumidores por el servicio local. La intención del programa del servicio universal es brindar un subsidio a las compañías (y en última instancia a los consumidores) que se encuentran en las áreas de altos costos a fin de mantener en un nivel aceptable las tarifas en esas áreas.[17]

IV. Programas Potenciales de los estados

El programa federal para el servicio universal de la FCC sólo aborda una pequeña parte del total de los subsidios cruzados integrados en las tarifas actuales. A fin de que la competencia se desarrolle de manera eficiente, los entes reguladores federales y de los estados, ambos, necesitan alinear más estrechamente las tarifas con los costos. Dicha propuesta, sin embargo, no es atractiva desde el ángulo político. La inquietud que se plantea es que si se permite que las tarifas se modifiquen más en consonancia con los costos reales, el resultado sería disminuciones sustanciales en los índices de penetración. Como lo demostró Hausman et al. (1993), este temor no necesariamente es válido porque el rebalanceo tarifario hará que bajen algunos precios mientras que otros aumenten. La reducción en algunos precios aumentará la penetración, compensando parte de la pérdida de algunos abonados con los aumentos en otras tarifas. Hausman et al demuestran que la decisión de suscribirse a un servicio telefónico depende de la utilidad que un cliente recibe de todos los servicios de telecomunicaciones, incluyendo las llamadas de larga distancia y los aumentos en los precios de los servicios de larga distancia reducen los índices de penetración. Además de su análisis, la introducción de los sustitutos, tales como las alternativas inalámbricas, probablemente amortigüe aún más el efecto que tendría sobre la penetración un acercamiento de las tarifas de los servicios de línea fija a sus costos.

En esta sección, estimamos la dimensión del programa de servicio universal que cada estado tendría que aprobar para que sea consistente con el valor de referencia de la FCC de $32,18. Por otra parte, estimamos la tasa fiscal que los entes reguladores de los estados tendrían que imponer a los ingresos provenientes de los usuarios finales dentro de los estados para financiar el programa del estado. Luego comparamos el valor de referencia de $32 con alternativas, incluyendo programas que eliminarían el subsidio totalmente, lo destinarían a hogares de bajos ingresos, y el uso de un valor de referencia alternativo de $50. La Tabla 1 incluye sólo el subsidio necesario para subsidiar a las compañías operadoras telefónicas relativamente grandes, o en la terminología de la FCC los operadores telefónicos no rurales.[18]

La Tabla 1 estima la magnitud de los programas de servicio universal que los estados tendrían que aprobar a fin de mantener las tarifas en el nivel de los valores de referencia de $32 y $50. Agregamos estimaciones de las tasas fiscales que cada estado tendría que adoptar a fin de financiar en forma explícita estos programas. La magnitud del programa se calcula tomando la diferencia entre el costo estimado de cada centro de conmutación y la suma del subsidio federal y el valor de referencia apropiado. Por ejemplo, considere un centro de conmutación con un costo mensual estimado de $42 por línea destinado a recibir un subsidio federal mensual de $3 por línea. Conforme al valor de referencia de $32, el subsidio mensual aportado por el estado es de $7 por línea.[19] Conforme al valor de referencia de $50, las líneas en este centro de conmutación no recibirían un subsidio. Sobre la base de la dimensión estimada del fondo, desarrollamos “tasas fiscales” para cada estado. Tomando la relación entre la dimensión estimada del programa de servicio universal para empresas no rurales de cada estado y Los Ingresos provenientes de las Telecomunicaciones del Usuario Final intra-Estatal de 1998, se obtienen nuestras tasas fiscales estimadas. Obtuvimos nuestros datos sobre los ingresos del estado derivados del usuario final a partir de la Tabla 2.3 del informe de la FCC de enero de 2000: State-by-State Telephone Revenue and Universal Service Data.

En estos cálculos excluimos líneas de las compañías “rurales” en nuestras estimaciones de la dimensión del programa del estado para el servicio universal, pero incluimos sus ingresos en nuestras estimaciones de las tasas fiscales. Hacemos esto por diversas razones. Como se discutió anteriormente, la FCC todavía debe abordar la manera en la cual los subsidios a las empresas rurales deben ajustarse a la luz de la Ley de 1996, y no ha calculado un parámetro de este modelo para las pequeñas empresas rurales. Por ende, estamos asumiendo que los estados, en el corto plazo, aprobarán programas para los grandes operadores no rurales, pero gravarán con un impuesto todos los ingresos provenientes de usuarios finales. Si los estados sólo aplican un impuesto a los clientes no rurales, nuestras tasas fiscales estimadas son demasiado bajas.[20] Asimismo, debido a que las compañías telefónicas rurales generalmente operan en áreas mucho menos densamente pobladas, su inclusión probablemente incremente la dimensión del subsidio. En consecuencia, los porcentajes de la tasa fiscal presentados en la tabla abajo probablemente minimicen la verdadera magnitud de la tasa fiscal necesaria para mantener los valores de referencia si se incluyeran todas las líneas. El efecto sobre la tabla es que las tasas fiscales probablemente sean demasiado bajas y la clasificación relativa de los estados posiblemente cambie debido a que algunos estados tienen más líneas servidas por compañías telefónicas rurales. Por último, las compañías no rurales sirven a bastante más del 90 por ciento de todos los clientes, de manera que cualquier error introducido por la exclusión de las compañías rurales probablemente sea pequeño.

V. El subsidio y las tasas fiscales

La Tabla 1 muestra que con un valor de referencia de $32,  las tasas fiscales implicadas oscilan entre cero en el Distrito de Columbia, donde el costo del servicio local es bastante inferior a $32 en cada centro de conmutación, y un máximo de 8,28% en el estado de Maine. La tasa promedio es 3,07% de Ohio. El promedio ponderado tomando todos los estados es 2,41%. Estas tasas fiscales se aplicarían a los servicios intraestatales solamente, de manera que no se agregarían al impuesto federal sobre los servicios entre los estados de 5,7%[21] [22]

Algunos estados rurales típicos del oeste tienen tasas fiscales relativamente bajas – Wyoming (3,72%) y Idaho (4,22%) – comparado con los estados del sur – Kentucky (7,00%); Louisiana (5,30%); y Alabama (5,25%). Estas diferencias se producen por al menos dos razones. En primer lugar, muchos estados rurales del oeste tienen grandes extensiones de territorio no poblado, mientras que el sur parece caracterizarse por grandes áreas con una población escasa. Como se discutió más arriba, la densidad de la población de las áreas no habitadas es el principal factor generador de costos. En segundo lugar, nuestras estimaciones sólo incluyen las compañías no rurales. En la medida en que las compañías no rurales hayan vendido sus centrales más rurales o no sirven a las áreas rurales en los estados que cubren, muchas áreas rurales no están incluidas en nuestras estimaciones. Este es el caso en los estados del oeste donde US West ha vendido muchas de sus centrales rurales a compañías telefónicas “rurales”.

Pasar a un valor de referencia de $50 afecta tanto al nivel absoluto del impuesto como a las clasificaciones relativas de los estados. No existe una correlación perfecta en las clasificaciones de las tasas fiscales entre un subsidio de $50 y un subsidio de $32. El estado donde la tasa sobre los servicios intraestatales es la más alta pasa a ser Montana, con una tasa fiscal de 4,31%. Maine cae al puesto 47, porque tiene relativamente más líneas en centrales con costos entre $32 y $50. La tasa fiscal promedio ponderado general cae a menos de 1% porque el total del subsidio intraestatal se reduce de $2,9 mil millones anuales a alrededor de $1,2 mil millones por año. Los estados que ahorran más, medido en términos de reducción en las tasas fiscales, son Alabama, Maine, Kentucky, Mississippi, West Virginia y Vermont, todas las cuales experimentan una caída de por lo menos 4 puntos porcentuales en las tasas fiscales del servicio universal. Como es de esperar, un incremento relativamente pequeño en el valor de referencia tiene un impacto significativo sobre el impuesto que se debe cobrar a los servicios de telecomunicaciones intraestatales para financiar el programa.

VI. Los efectos de la reforma de Servicio Universal sobre la penetración

Wimmer y Rosston (2000) estiman el efecto que una reducción en la dimensión de los subsidios estatales tendría sobre la cantidad de abonados. En este trabajo, encontramos que el aumento del valor de referencia de $32 a $50 resulta en una reducción de los índices de penetración inferior al medio por ciento. También demostramos que la reducción en la penetración puede reducirse a un costo relativamente bajo si sólo se siguiera subsidiando a los consumidores de bajos ingresos en un nivel consistente con un valor de referencia de $32. Estos resultados, no obstante, sólo cuentan la mitad de la historia.

Extendemos estos resultados en dos sentidos significativos. En primer lugar, presentamos los efectos estimados que los subsidios tienen sobre la cantidad de abonados estado por estado. Esto muestra los efectos heterogéneos resultantes de elevar el valor de referencia. En segundo lugar, utilizamos estimaciones de elasticidad para estimar los abonados adicionales que se unirían a la red si se redujeran las tarifas para el servicio intraestatal inter-urbano y el servicio local en las áreas de bajo costo.

A fin de estimar el efecto total que un incremento en el subsidio tendría sobre la cantidad de abonados, comenzamos con la estimación del efecto que la elevación del valor de referencia tendría sobre los abonados que pierden su subsidio. Estudiamos la eliminación total del subsidio, cambiando el valor de referencia y adoptando subsidios destinados a los sectores de bajos ingresos. Luego estimamos el incremento en la penetración que resultaría de la disminución en las tasas fiscales sobre otros servicios.

La eliminación del subsidio a las áreas de altos costos permitiría que las tarifas reflejen los costos reales en todas las áreas. Adoptamos la convención de que las tarifas mensuales no aumentarían por sobre $100 por mes porque es probable que se utilicen tecnologías alternativas para sustituir al servicio de línea terrestre (ver Wimmer y Rosston (2000) y Crandall y Waverman (1999)). También suponemos que las elasticidades medidas en torno a las tarifas actuales también se aplicarían a las tarifas locales significativamente más altas. Dado lo cual, la penetración general sólo disminuiría alrededor de medio punto porcentual, y la disminución máxima en los índices de penetración sería 1,83% en Vermont. Vermont tiene un índice de penetración de 95,4% de acuerdo al Informe sobre la Penetración de la FCC, de manera que la penetración en Vermont disminuiría a 93,6% si el estado aprobara un plan para eliminar el subsidio a las áreas de altos costos.

También investigamos el impacto de los valores de referencia alternativos sobre los índices de penetración. Específicamente, estimamos el efecto de mantener un valor de referencia de $32 para todos los abonados de bajos ingresos, pero permitiendo que las tarifas para los usuarios de altos ingresos se aproximen al costo. La cantidad de abonados disminuiría alrededor de 0,29% a nivel nacional y 1,21% en Vermont. Todas estas personas que se desconectarían de la red serían hogares con ingresos que superan los $20.000 anuales, medidos en dólares de 1990. Por último, estimamos el efecto que tendría el aumento del valor de referencia a $50 manteniendo y sin mantener el subsidio para los sectores de bajos ingresos en el valor de $32. Al pasar de un valor de referencia de $32 a uno de $50 se reduce el costo del programa casi $2 mil millones por año. Las tasas fiscales se reducen más de la mitad y los índices de penetración caen menos de 0,3%. El uso de un valor de referencia de $50 combinado con un subsidio a sectores de bajos ingresos mantenido a un nivel de $32 resulta en una reducción de menos del 0,2% en la cantidad de líneas. En estas circunstancias, la pérdida más grande se produciría, una vez más, en Vermont, donde la penetración caería un 0,84% estimado. Si bien habría una pérdida de líneas debido a que algunos residentes pierden una parte de sus subsidios bajo estas circunstancias, se ahorrarían dólares destinados a los subsidios. Vermont reduciría la cantidad de sus subsidios al servicio universal más de $9 millones por año y reduciría su tasa fiscal aproximadamente a la mitad si cambiara de un programa con un valor de referencia de $32 a uno con un valor de referencia de $50 para abonados de altos ingresos con subsidios a sectores de bajos ingresos más generosos. West Virginia, Kentucky, Mississippi, New Hampshire y Alabama también reducirían sus tasas fiscales al menos dos puntos porcentuales al cambiar a un plan basado en los ingresos de los abonados y un valor de referencia de $50. Esta discusión, no obstante, sobrestima la disminución de la cantidad de abonados porque no tiene en cuenta el efecto que el aumento en las tasas fiscales tiene sobre la cantidad de abonados.

Del mismo modo que con cualquier programa social, los costos mayores son los que no se pueden percibir. La continuación de programas de subsidios de alto costo, implícitos o explícitos, seguirán reduciendo la cantidad de abonados entre los que son perdedores netos bajo el sistema. Las tasas fiscales derivadas arriba, conjuntamente con las estimaciones de la elasticidad, nos permiten estimar el efecto que estos impuestos tendrían sobre la cantidad de abonados. Utilizamos estimaciones de elasticidad que tomamos de Crandall y Waverman (1999) y Hausman, Tardiff y Belinfante (1993) para estimar el aumento en las suscripciones debido a tasas fiscales más bajas que resultan en tarifas telefónicas urbanas más bajas y tarifas más bajas para las llamadas interurbanas intraLATA y llamadas interLATA (Nota de Traductora: LATA: Local Access and Transport Area, es decir áreas locales de acceso y de transporte o sea el mercado local atendido por los servicios de la central local). Seguimos utilizando la estimación de –0,075 para la estimación de la elasticidad del servicio local. Utilizamos elasticidades cruzadas de precios para el servicio local respecto al precio del servicio interurbano intraLATA dentro del estado e interLATA de 0,0086 y 0,0019 respectivamente.

Estimamos que la cantidad total de líneas actualmente dadas de baja debido a los impuestos necesarios para financiar los subsidios a áreas rurales de altos costos para cada uno de los cuatro escenarios mencionados. Esta es la cantidad de líneas que se agregarían que en última instancia compensarían algunas de las líneas dadas de baja a raíz del aumento de las tarifas rurales; es decir estas son las pérdidas ocultas debido a las tasas fiscales más altas actuales. Un valor de referencia de $32 resulta en una reducción de más de 200.000 líneas, aproximadamente 0,2 % de todas las líneas. La cantidad de líneas dadas de baja debido a las tasas fiscales se reduce bastante rápidamente a menos de 100,000 si se utiliza un valor de referencia de $50. Aproximadamente 140.000 líneas son dadas de baja si se utiliza un valor de referencia de $50 con un subsidio a sectores de bajos ingresos. En general, estas cifras no compensan del todo la cantidad estimada de líneas que se pierden al cortar el subsidio. Sin embargo, la cantidad de líneas que se ganarían al eliminar el impuesto rural de un valor de referencia de $32 compensa aproximadamente el 40% de la cantidad de líneas que se pierden si se elimina del todo el subsidio.

En la Tabla 2 presentamos el efecto total que los cambios en el subsidio tienen sobre la cantidad de abonados y tasas fiscales. El primer grupo de cifras corresponde a los resultados de eliminar el subsidio por completo. La primera columna en este grupo muestra que la tasa fiscal disminuirá a cero. La segunda columna muestra la cantidad neta de líneas que se darían de baja al pasar de un valor de referencia de $32 a la eliminación del subsidio. Estas cifras son calculadas sumando la cantidad de líneas que se mantendrían (un número positivo) debido a la disminución de la tasa fiscal al número de líneas dadas de baja (un número negativo) debido a la reducción del subsidio. Por lo tanto, un número negativo indica que el número de líneas residenciales disminuiría si se elevara el valor de referencia. La tercera columna muestra el efecto en términos porcentuales de la cantidad total de líneas residenciales en el Estado. En términos generales, luego de tomar en cuenta las tasas fiscales, descubrimos que la cantidad total de líneas dadas de baja se reduciría sólo un 60% de la cifra estimada que no tomó en cuenta el efecto negativo de imponer tasas fiscales altas. La disminución promedio es 0,4% y la disminución en el ámbito nacional es 0,3%. Nuevamente, es Vermont quien tiene la mayor disminución: 1,1%. La eliminación total del programa de subsidio sólo provocaría una reducción superior al 1%, en el índice de penetración, en tres Estados. En la mayoría de los estados, el efecto neto de no contar con ningún tipo de programa de subsidio sería menos de medio punto porcentual. Un Estado, Nevada, experimentaría un aumento en la base de abonados si se eliminara el subsidio al servicio rural.

Los tres grupos de cifras restantes en la Tabla 2 muestran cifras similares para los casos de establecer un valor de referencia de $50 y de programas destinados a los hogares de bajos ingresos. Luego de dar cuenta de los efectos fiscales, los dos programas destinados a viviendas de bajos ingresos resultaron en una disminución menor a 0,2% en la cantidad de líneas residenciales. La mayoría de los estados en este caso experimentarían una disminución menor a 0,3% según el programa de bajos ingresos solamente, y la mayoría observaría una disminución de menos del 0,2% bajo el valor de referencia de $50 combinado con el subsidio a las áreas de bajos ingresos. Mantener un subsidio destinado a las áreas de bajos ingresos y al mismo tiempo, eliminar el subsidio a las zonas rurales reduciría un 0,81% el índice de penetración en Vermont. Estos cálculos suponen que no hay diferencia en la elasticidad de precios de la demanda entre los hogares de bajos ingresos y altos ingresos. Si los hogares con ingresos altos tienen demandas relativamente menos elásticas, estas cifras sobrestiman la disminución en el índice de penetración que se produciría a causa de una reducción en los subsidios.

Estos cálculos implican que los esfuerzos realizados por los reguladores para mejorar la base de abonados mediante el mantenimiento del conjunto de subsidios implícitos son muy ineficaces – eliminarlos completamente tendría un efecto menor sobre la base de abonados y dicha disminución podría ser mitigada sustancialmente mediante el establecimiento de una programa destinado a las áreas de bajos ingresos. El aumento en las tasas fiscales requerido para subsidiar las áreas de alto costo reduce la base de abonados y distorsiona las acciones tanto del consumidor como del productor. Tal como se expresa en Crandall y Waverman (1995), la eliminación de los subsidios brinda beneficios aún mayores debido a que resulta en señales más precisas para los consumidores y competidores. Crandall y Waverman estiman que este beneficio rondaría los $8.000 millones por año.

Si bien los nuevos programas de servicio universal abordan muchas de las distorsiones provocadas por políticas históricas, introducen toda una serie de problemas nuevos. Los grandes fondos del servicio universal, y los impuestos resultantes, no sólo afectan los mercados de telecomunicaciones al incrementar artificialmente los precios de algunos servicios en particular sino también a través de sutiles efectos sobre los incentivos de las empresas. Tal como expresan Rosston y Wimmer (1999), los reguladores han adoptado una serie de definiciones sin sentido sobre las competencias a fin de determinar qué servicios serán gravados para financiar los programas de servicio universal y los reguladores son los que finalmente los que deciden qué operadores son idóneos para recibir los subsidios. 

El actual programa federal grava los ingresos derivados de servicios de telecomunicaciones para consumidores finales inter-estatales a fin de financiar sus subsidios. Conforme las normas de la FCC, este programa no incluye los servicios de datos y exige que los reguladores determinen qué parte de los paquetes de ofertas (los cuales pueden incluir servicios dentro del estado y servicios distintos a los de telecomunicaciones) deberían estar sujetas a este impuesto. El aumento de la telefonía IP y los servicios de datos, junto con la introducción de nuevos servicios, significa que la definición de los ingresos derivados del servicio de telecomunicaciones se tornará cada vez más compleja y dificultosa de aplicar.[23] Más importante aún es que el uso de distinciones arbitrarias afecta los incentivos para los productores y consumidores. Como resultado, a los consumidores se les brindará señales de consumo ineficientes y el diseño de la red puede verse afectado. Estas distorsiones dañan la competencia eficiente debido a que las empresas pueden obtener una ventaja competitiva a través de anomalías inherentes al proceso regulatorio en lugar de brindar a los consumidores los mejores productos.[24]. Estos problemas se eliminarían simplemente al permitir que las tarifas se aproximen a los costos.

También existen disputas en torno a qué compañías cumplen con los requisitos para recibir financiamiento del servicio universal[25].  Históricamente, sólo los proveedores titulares dominantes del servicio de telefonía fija cumplían con los requisitos para recibir subsidios.[26] La introducción de un programa federal explícito requiere que los reguladores estatales den fe de que los operadores son “operadores de telecomunicaciones que cumplen con los requisitos” antes de que puedan retirar dinero del fondo. La importancia de convertirse en operadores que cumplen con los requisitos disminuye a medida que el valor de referencia aumenta y son los consumidores, y no los reguladores, quienes determinan qué operadores y tecnologías prestan servicio a los consumidores de las zonas rurales.

Otra inquietud en relación con los grandes programas de servicio universal de los estados es que es poco probable que la envergadura del programa disminuya con el transcurso del tiempo. La introducción de la competencia probablemente resulte en una variedad de innovaciones que los reguladores no puedan anticipar. Estas innovaciones probablemente resulten en la reducción de los costos operativos en las áreas rurales, obviando la necesidad de programas de servicio universal.[27] La instrumentación de un gran fondo de financiación puede servir para demorar dichos avances dado que los beneficiarios actuales del programa intentarán utilizar los procesos regulatorios para proteger sus subsidios. Además, los operadores podrían resistirse a adoptar tecnologías más económicas si se determinara que adoptarlas podría reducir el monto del subsidio o poner en peligro su calidad de operador que cumple con los requisitos para recibir el mismo.  

Una política racional acerca del servicio universal minimiza las distorsiones, logra objetivos claros bien articulados y no tiene impacto alguno sobre el proceso competitivo. Para ello, las políticas adoptadas deberían asegurar que los incentivos para evitar impuestos sean pequeños y que los consumidores tengan la última palabra en cuanto a qué compañías van a prosperar. La rapidez de los cambios tecnológicos y la capacidad de las empresas de responder a los incentivos torna muy difícil, sino imposible, formular normas que persistan a pesar de la dinámica del mercado.

VII. Los factores demográficos

            Si bien los programas de servicio universal actuales no parecen tener el efecto deseado de aumentar sustancialmente la cantidad de abonados, pueden ser considerados, en teoría, convenientes si transfieren los ingresos de consumidores con altos ingresos a consumidores con bajos ingresos. Hemos analizado los datos demográficos arrojados por el Censo de 1990, totalizados por centro de conmutación, a fin de examinar los efectos que los programas de servicio universal tienen sobre la distribución de ingresos.[28] Sin embargo, no hay demasiadas razones para esperar que el costo de prestar el servicio universal esté estrechamente relacionado con el ingreso por vivienda. Más adelante, utilizamos los datos demográficos para determinar los tipos de viviendas que se beneficiarían y los que se perjudicarían según las situaciones consideradas anteriormente.

Ingreso

Comenzamos examinando el flujo de subsidios relacionados con las diferentes clases de ingresos. Para cada nivel de ingreso, la Tabla 3 brinda el porcentaje de líneas representadas por los hogares en esa categoría de ingreso. Por ejemplo, los hogares con ingresos por debajo de los $10.000 representan el 8% de las líneas servidas por compañías telefónicas no rurales en Alaska. La segunda columna para cada grupo de ingresos es el porcentaje de subsidio representado por dicho grupo de ingresos. Los hogares con ingresos por debajo de los $10.000 por año recibirían el 2% del subsidio en Alaska. Finalmente, la tercera columna por cada nivel de ingreso da cuenta de la diferencia entre las dos primeras columnas. Los hogares en la categoría de ingresos más bajos en Alaska reciben el 5% menos (la diferencia se debe al redondeo) de subsidio que los que las mismas representan como porcentaje de líneas. Para cada Estado, algunas categorías de ingresos tendrán una diferencia positiva y para otros tendrá una diferencia negativa y la suma de todas las categorías de ingresos será igual a cero.

En nueve Estados, la porción de líneas representadas por el grupo con ingreso más bajos excede la porción del subsidio recibida por los hogares con ingresos por debajo de los $10.000. Esto indica que, en promedio, los hogares con ingresos bajos en dichos estados reciben menos que su parte proporcional del subsidio al servicio universal. Para el país en su totalidad, las categorías de ingresos más bajos representan un porcentaje mayor del subsidio que su porción de líneas. Es importante recordar, sin embargo, que esto no necesariamente hace que el programa de subsidios para las áreas rurales de alto costo sea “programa progresista”. Los datos demuestran que la gran mayoría de hogares de bajos ingresos no reciben ningún beneficio de los fondos para las zonas de altos costos, sin embargo se les exige que aporten al sistema. En todos los Estados, menos en tres de ellos, menos de la mitad de los residentes de bajos ingresos reciben algún tipo de subsidio. En esos tres Estados, un poco más de la mitad de los residentes de bajos ingresos recibirían un subsidio pero una gran cantidad de hogares con altos ingresos (más del 37,5%) también obtendrían subsidios. Como resultado, la mayoría de los residentes de bajos ingresos contribuirían al sistema, mientras que muchos de los hogares de altos ingresos recibirían subsidios.

Raza

Hemos llevado a cabo un ejercicio similar para estudiar los efectos de los programas de subsidio de los estados sobre los diferentes grupos étnicos. La Tabla 4 representa los resultados del análisis realizado según cada grupo étnico por Estado. La primer serie de números representa la probabilidad condicional de que un hogar de un grupo étnico en particular reciba un subsidio. Las probabilidades condicionales son calculadas tomando la relación entre la cantidad de líneas subsidiadas de cada grupo étnico y el número total de líneas representado por ese grupo étnico. Los resultados muestran la probabilidad que cada grupo étnico diferente tiene de obtener un subsidio en cada Estado. Los resultados muestran una amplia variación entre los estados y entre los grupos étnicos dentro de los estados. 

Por ejemplo, en Nueva Jersey el 1% de hogares de raza blanca recibiría un subsidio y en Alabama un 50% de hogares de raza blanca recibiría un subsidio. La diferencia más amplia entre los hogares de familias de raza blanca y raza negra se produce en Wyoming en donde el 37% de los hogares de familias de raza blanca recibirían un subsidio en comparación con sólo el 2% de los hogares de raza negra. En contraste, en Dakota del Norte, un 50% de los hogares de raza negra recibiría un subsidio comparado con sólo el 13% de los hogares de raza blanca.[29] Estas diferencias se deben simplemente a la elección en cuanto a la ubicación de los hogares – los hogares de personas de raza negra, hispana o asiática tienden a ubicarse en áreas urbanas con costos más bajos y los norteamericanos nativos tienden a ubicarse en áreas mas dispersas con costos más altos.

El segundo grupo de números de la Tabla 4 muestra la diferencia entre la cantidad de líneas correspondientes a cada grupo y la parte del subsidio que cada grupo recibe. Esto difiere de las probabilidades condicionales debido a que las diferencias incorporan el monto del subsidio a cada grupo, y no simplemente la probabilidad de que un subsidio sea otorgado. Tal como ocurre con la tabla de ingresos, la suma de las diferencias debe dar cero. Los resultados son similares a los obtenidos a nivel nacional presentados en Wimmer y Rosston (2000), pero una vez más, hay variaciones importantes entre los estados. En 44 estados, los negros y los hispanos representan un porcentaje más alto de líneas que lo que representan en subsidio. Por otro lado, los norteamericanos nativos reciben un porcentaje más alto de subsidio en 36 estados que su parte proporcional de líneas.

En general, no son sorprendentes los resultados que obtuvimos al analizar la relación entre el flujo de subsidios y quienes se benefician de los mismos. Los reguladores han elegido utilizar un elemento muy terminante, el costo del servicio, para asignar subsidios. Tal como se esperaba, el flujo principal de dólares se produce desde las áreas urbanas hacia las áreas rurales. Debido a que probablemente los hogares de bajos ingresos estén ubicados tanto en comunidades rurales como urbanas, el subsidio no efectúa una buena redistribución del ingreso. Además, dado que determinados grupos étnicos están concentrados en las áreas urbanas o rurales, el subsidio efectúa lo que se esperaría. Resumiendo, nuestro análisis muestra que los subsidios basados en los costos son tan ineficaces cuando el criterio es la distribución del ingreso como cuando el criterio es la base de abonados.

VIII. Conclusiones

Ver Tablas de Subsidios y Tasas Fiscales

Los programas de servicio universal son una parte considerable y competitivamente importante del futuro del sector de las telecomunicaciones. Las decisiones de los entes reguladores de los estados acerca del futuro tendrán impactos importantes sobre el bienestar de sus residentes, si bien estas decisiones pueden tener un impacto pequeño sobre el nivel general de los índices de penetración telefónica.

En un futuro cercano, los entes reguladores de los estados tomarán decisiones sobre la como se verá afectada la diferencia entre el costo del servicio y lo que pagan los consumidores en virtud de la introducción de la competencia. La implicancia más obvia es que aumentar o eliminar los valores de referencia puede ahorrar mucho dinero con muy poco impacto sobre la penetración telefónica. Además, sería posible compensar las reducciones en la cantidad de abonados con un subsidio dirigido a los sectores de bajos ingresos que sea significativamente menos costoso que el programa amplio propuesto.  Esto vale para todos los estados.

Referencias

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Crandall, R y Waverman, L (2000) “Who pays for Universal Service?” “When Telephone Subsidies Become Transparent. Instituto Brookings.

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Comisión Federal de Comunicaciones (FCC, 2000) “Proposed Second Quarter 2000 Universal Service Contribution Factor”, DA 00-517, publicado el 7 de marzo, 2000.

Comisión Federal de Comunicaciones (FCC, 2000) “State-by-State Telephone Revenue and Universal Service Data”, James Eisner, publicado en enero de 2000, tabla 2.3.

Comisión Federal de Comunicaciones (FCC, 1999ª) “Telephone Subscribership in the United States”, Alex Belifante, publicado en mayo de 1999, tabla 4

Comisión Federal de Comunicaciones (FCC, 1999b) “Ninth Report and Eighteen Order on Reconsideration”, CC Docket no. 96-45, publicado el 2 de noviembre de 1999.

Hausman J, Tardiff, T y Belifante, A (Mayo 1993) “The Effects of the Breakup of AT&T on Telephone Penetration in the United States” Amercian Economic Review, pag. 178-184.

Mueller, M, (1997) Universal Service, Interconnection and Monopoly in the Making of the Amercian Telephone System” Cambridge: departamento de prensa del MIT y de AEI

Rosenberg, Edwin A., y John D. Whilhem (1998) “State Universal Service Funding and Policy: An Overview and Survey”. NRRI (National Regulatory Research Institute) 98-20.

Rosston, G. Y Wimmer, B (1999) “The ABC’s of Universal Service: Arbitrage, Big Bucks and Competition”. Standford Institute for Economic olicy Research Working Paper. Próximamente en Publicación de Derecho de Hasting.

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Whinston, Clifford “U.S. Industry Adjustment to Economic Deregulation”. Publicación de Perspectivas Económicas, Volumen 12, no. 3 (verano 1998), pag. 89-110.

Wimmer, B y Rosston, G (2000) “Winners and Losers from the Universal Service Subsidy Battle”. Próximamente en Compaine y Voglesang (editores) Informes seleccionados de la Conferencia sobre Investigaciones sobre Políticas de Telecomunicaciones, Depto. De prensa del MIT.