En 1915  se sancionaba la primer ley de accidentes de trabajo que llevaba el Nº 9688. Esta norma tenía como principal objetivo regular la reparación de los daños derivados de determinados siniestros laborales.

Esta norma posteriormente fue reformada por distintas leyes (entre ellas la ley 23643) hasta que finalmente  en 1991 fue derogada por la ley 24.028.

Tanto la ley  9688 como la 24028 tenían como objetivo reparar las contingencias mediante un indemnización tarifada del daño. Asimismo facultaban a los empleadores para que se aseguren por los riesgos del trabajo y permitían a los trabajadores siniestrados y a sus derechohabientes recurrir a la vía civil (arts. 1108/1113 Cód. Civil) para reclamar una reparación integral del daño.

La ley 24028 fue derogada por la Ley 24557 de Riesgos del Trabajo (LRT.) que fue sancionada en 1995 pero entró en vigencia el 1 de julio de 1996.

La LRT., que fue modificada por los decretos 1278/00 y 410/01, introdujo un cambio sustancial en la regulación de las consecuencias de los infortunios laborales.  Enunciaremos seguidamente las que estimamos más relevantes.

Objetivo. El objetivo de las leyes 9688 y 24028 es la reparación de daño. En la LRT. es más amplio, incluye la prevención, la reducción y la reparación del daño.

Seguro. En las leyes 9688 y 24028 se regula un seguro voluntario, es decir el empleador decide si se asegura o no. En la LRT. se prescribe un seguro obligatorio, es decir, el empleador se encuentra compelido a asegurarse a un sujeto creado por esta ley que se denomina Aseguradora de riesgos del trabajo (ART.), salvo el supuesto del autoseguro (art. apartado 2 del art. 3 LRT.).

Reparación tarifada del daño. La LRT. mantiene el sistema de reparación tarifada el daño establecido por la leyes 9688 y 24028.

Opción civil. Conforme con las prescripciones de las leyes 9688 y 24028 el trabajador y sus derechohabientes podían recurrir a la vía civil para reclamar la reparación integral del daño. En el régimen de la LRT. ni el trabajador ni sus derechohabientes pueden recurrir a la vía civil para reclamar la indemnización integral, salvo el caso de que hubiese existido dolo del empleador.

Creación de nuevos sujetos. El sistema de esta ley no solo es novedoso por incorporar a la legislación un  régimen de seguro obligatorio sino también por la creación de sujetos como: la Aseguradora de Riesgos del Trabajo (ART. ), la Superintendencia de Riesgos del Trabajo y el Comité Consultivo Permanente.

Exclusión de contingencias. La LRT. excluye a) las enfermedades profesionales no incluidas en el listado previsto por esta ley; b) las enfermedades accidentes; c) los accidentes y enfermedades profesionales causados por dolo del trabajador o fuerza mayor extraña al trabajo.

Nueva competencia. La competencia para reclamar la aplicación de las leyes 9688 y 24028 son los juzgados laborales ordinarios. En este aspecto la LRT. introduce una nueva competencia: de las comisiones médicas y de la justicia federal.

Como describimos en forma escueta anteriormente, la LRT. introdujo cambios al sistema de reparación de infortunios laborales. En sus disposiciones nos encontramos con normas que no armonizan con Constitución Nacional. En este trabajo, citaremos algunas de éstas y analizaremos su relación con las prescripciones la norma fundamental.

II    Conocimientos de los conflictos entre partes. Autoridades que entienden. Arts. 8 apartado 3, 21, 22 y 46 de la L.R.T.

 Art. 8 apartado 3. LRT.

“El grado de incapacidad laboral permanente será determinado por las comisiones médicas de esta ley, en base a la tabla de evaluación de las incapacidades laborales, que elaborará anualmente el Poder Ejecutivo Nacional y ponderará entre otros factores, la edad del trabajador, el tipo de actividad y las posibilidades de reubicación laboral.”

Art. 21 LRT.

Comisiones médicas. 1. Las comisiones médicas y la comisión médica central creadas por la ley 24241 (art. 51), serán las encargadas de determinar: a) la naturaleza laboral del accidente o profesional de la enfermedad;  b) el carácter y grado de la incapacidad; c) el contenido y alcances de las prestaciones en especie.  2. Estas podrán comisiones podrá, asimismo, revisar el tipo, carácter y grado de la incapacidad, y – en las materias de su competencia – resolver cualquier  discrepancia que pudiera surgir entre la ART. Y el damnificado o sus derechohabientes.  ...

Art. 22 LRT.

Revisión de la incapacidad. Hasta la declaración del carácter definitivo de la incapacidad y a solicitud del obligado al pago de las prestaciones o del damnificado, las comisiones médicas efectuarán nuevos exámenes para revisar el carácter y grado de incapacidad anteriormente reconocidos”.

Delegación de funciones judiciales al poder ejecutivo. Sustracción de la justicia ordinaria.  Su inconstitucionalidad.

La función de determinar el grado de incapacidad, como la de establecer si la misma es permanente o transitoria, le corresponde solo al juez, por lo que no  puede un organismo dependiente del poder administrador del Estado como las comisiones médicas y la comisión médica central,  arrogarse facultades jurisdiccionales.

Esta disposición legal es incongruente con las prescripciones de los arts. 1, 5 (garantizan el sistema republicano que se caracteriza por la división de poderes), 31 (prescribe que la C.N. es la ley suprema) y 75 inc. 12 de la Constitución Nacional (establece que la aplicación de las normas laborales que dicte el Congreso corresponde a los tribunales), 109 (prohíbe que el presidente de la Nación ejerza funciones judiciales) y 116 (prescribe las atribuciones del Poder Judicial).   

Para que las comisiones médicas ponderen y resuelvan acerca del grado de incapacidad, así como su carácter de permanente o transitorio, deben interpretar la ley, y en nuestro sistema jurídico el interprete de la ley es el juez. 

Las prescripciones del apartado 3 del art. 8 y de los arts. 21 y 22 LRT. son incongruentes con la Constitución Nacional, por que atribuyen a órganos del poder ejecutivo nacional  funciones propias de los jueces.

Son funciones jurisdiccionales, es decir exclusivas del juez: la determinación, graduación y revisión de la incapacidad sufrida por un trabajador como consecuencias de un infortunio laboral. En nuestro sistema jurídico al Poder Judicial  le corresponde “la interpretación y aplicación  de las disposiciones relativas a la calificación de la naturaleza laboral del accidente o enfermedad de que se trate, así como la medida de las prestaciones en especie” (J. Trab. 1ra. Inst. Nº 2 de Gualeguaychu, Entre Ríos).

“La facultad que otorga la ley de riesgos del trabajo (Adla, LV-E, 5865) en los arts. 21 y 22 a las comisiones médicas, afecta el principio del juez natural y de acceso a la justicia, ya que la interpretación, aplicación y calificación de accidentes o enfermedades constituyen cuestiones típicamente jurisdiccionales que no pueden estar acordadas a organismos dependientes del Poder Ejecutivo Nacional. (Trib. Trab. Nº 2, La Matanza, 28-02-2002. in re Calderón de Loiza, Norma I. C/ Eternit Argentina SA. Y otro (LLBA, año 9, Nº 6, julio de 2002,821).

Conforme con nuestro régimen jurídico el Congreso es una autoridad constituida. Actúa limitado por las facultades que al sancionarse la C.N. le delegaron  las provincias. Entre estás facultades no se encuentra la de atribuir al Poder Ejecutivo funciones judiciales.  Por ello las referidas disposiciones son inconstitucionales, porque las comisiones médicas son órganos del Poder ejecutivo y no pueden cumplir tareas judiciales. 

Con los regímenes de las leyes 9688 y 24028 el juez - con el auxilio de la pericia médica (o excepcionalmente valiéndose de la historia clínica)- determina la naturaleza laboral del infortunio y el carácter y grado de la incapacidad.

Con el régimen de la LRT. son médicos quienes determinan la naturaleza profesional de la enfermedad. Pero con respecto a la naturaleza laboral del accidente y conforme con la modif. del dto. 1272/00 deben requerir previo dictamen jurídico.

Asimismo son los médicos los que determinarán el grado y alcance de la incapacidad.

Competencia judicial. Art. 46 LRT. Sustracción de los jueces naturales.

 1 Las resoluciones de las comisiones médicas provinciales serán recurribles y se sustanciarán ante el juez federal con competencia en cada provincia ante el cual en su caso se formulará la correspondiente expresión de agravios, o ante la Comisión Médica Central a opción de cada trabajador.

2 La Comisión Médica Central sustanciará los recursos por el procedimiento que establezca la reglamentación.

Las resoluciones que dicte el juez federal  con competencia en cada provincia y las que dicte la Comisión Médica Central serán recurribles ante la Cámara Federal de la Seguridad Social.  ... “

El Congreso mediante los arts. 21 y 22 LRT. otorga a órganos del poder administrador (comisiones médicas) potestades jurisdiccionales. Asimismo por medio del art. 46 LRT. excluye a los jueces naturales, al establecer que las resoluciones de la comisiones médicas serán recurribles ante el juez federal.

 “La federalización de esta jurisdicción laboral y de la seguridad social no encuentran sustento en ninguna norma de la C.N. por la simple razón de que siendo las ART. las obligadas, en definitiva a responder de acuerdo con la ley por los riesgos del trabajo, no siendo ellas entidades administrativas nacionales, la jurisdicción federal es absolutamente impropia. En efecto, en tanto las ART. tienen el carácter de entidades privadas con fines de lucro, sometidas por lo tanto al régimen de sociedades comerciales, sin ninguna relación de dependencia con el servicio administrativo del Estado nacional, llevarlas a la jurisdicción federal implica desnaturalizar su condición jurídica”  (1)

Asimismo consideramos que corresponde destacar la sentencia del Tribunal del Trabajo Nº de Bahía Blanca, Pcia. de Bs. As., que con fecha 27-08-1997, en autos: “Rodríguez Larregla José P. c/  Weber y Dignan Construcciones SRL.”   Ha dicho: “El art. 46 de la Ley 24557 crea una nueva categoría judicial, otorgando a los juzgados federales competencia apelatoria, decidiéndose pues que las comisiones médicas poseen el carácter de órganos jurisdiccionales de primera instancia y la ley pretende legislar sobre el procedimiento, lo que le está expresamente vedado, ya que una ley nacional no puede involucrar forma de aplicación que soslaye los procedimientos judiciales que se reservan las provincias ... “

“El art- 46 de la ley 24557 no garantiza el libre acceso a la revisión, limitándolo tan sólo a una sustanciación administrativa y en un fuero distinto al del lugar de residencia del dependiente o donde se verificara el siniestro, ya que al determinar la competencia federal ella se limita, por la reducción de sus juzgados con esa competencia en el interior del país, obligando a los justiciables a recorrer considerables distancias en busca de la defensa de sus derechos”.

Mario E. Ackerman y Miguel A. Maza dicen: “... consideramos y creemos relevante aclararlo, que todo cuestionamiento de competencia de las comisiones médicas debe efectuarse ab initio, es decir, antes de que dichos órganos intervengan, pues no puede consentirse el inicio de este camino jurisdiccional administrativo y, luego, cuestionarlo por resultar sus decisiones contrarias a lo deseado”.  

Asimismo la sala II de la Cámara Federal de la Seguridad Social  entendió que: “Descalificar el accionar de las comisiones médicas por entender que su actuación sustrae las controversias siniestrales del ámbito de los jueces laborales  de provincia no resulta aplicable cuando ha sido el propio trabajador el que acudió ante la comisión médica solicitando la tutela de su derecho aceptando su intervención, aceptando que la causa quedase radicada en grado de apelación ante la Comisión Médica Central. 

Para que el cuestionamiento con base constitucional del sistema fijado por la ley 24557 pudiese, por vía de hipótesis, ser receptado, el trabajador tendría que haber acudido directamente ante los jueces laborales de provincia en defensa de sus derechos.“

Con este argumento el referido Tribunal consideró improcedente pronunciarse sobre la constitucionalidad de los art. 21 y 46 de la ley 24557.    

“Sin embargo, el Juzgado Federal de 1ra. Instancia Nº 2 de Mendoza, Pcia. de Mza. Frente a un recurso interpuesto por un trabajador contra la resolución de una comisión médica local, declaró, de oficio, su incompetencia en razón de la inconstitucionalidad del apartado 1 del art. 46 LRT., en la inteligencia de que esta norma viola los principios del juez natural y de acceso a la justicia.

En cualquier caso la inconstitucionalidad estará antes en el art. 21 de la ley 24557 que en el apartado 1 de su art. 46, dado que es aquél el que sustrae la materia de la justicia ordinaria y no éste, que se limita a fijar el ámbito donde deben recurrirse las decisiones de un órgano dependiente del gobierno nacional.  (2) 

“ ... el desarrollo y el progreso  no son  incompatibles con la cabal observancia de los arts. 1 y 28 de la CN., de modo tal que la expansión de las fuerzas materiales y el correlativo mejoramiento económico de la comunidad son posibles sin desmedro de las libertades y con plena sujeción a las formas de gobierno dispuestas por la ley fundamental. Porque, para esas normas y esa conciencia, tan censurables son los regímenes políticos que niegan el bienestar a los hombres como los que pretenden edificarlo sobre el desprecio o el quebranto de las instituciones. “ (3)   

Atentos a los fundamentos doctrinarios y jurisprudenciales expuestos ut supra, creemos necesario hacer una distinción entre los temas de carácter médico y los jurídicos como consecuencia de la producción y reparación de un infortunio laboral.

Los primeros, es razonables que estén a cargo de las comisiones médicas creadas por la ley, las que deberían estar integradas por facultativos designados por concurso con solvencia científica.

La organización y funcionamiento de esos cuerpos deberían ser dispuestas por una ley convenio entre la Nación y las provincias, estableciéndose que las decisiones que fuesen motivo de revisión lo sean ante la justicia local ordinaria del lugar en que ocurrió el hecho dañoso, aplicándose al caso las normas de procedimiento vigentes en la respectiva jurisdicción.

De esa manera debería quedar a cargo de los jueces ordinarios locales la naturaleza laboral del accidente o profesional de la enfermedad, la determinación del grado de incapacidad y el contenido y alcance de las prestaciones en especie.

III   Reparación de los daños derivados del trabajo. Arts. 1, 39 y cláusula adicional primera del art. 49. Modificación del art. 75 LCT.

Art. 1 LRT. Objetivos y ámbito de aplicación de la ley. Normativa aplicable y objetivos de la ley sobre riesgos del trabajo (LRT.) 1 La prevención de los riesgos y la reparación de los daños derivados del trabajo se regirán por esta LRT y sus normas reglamentarias.   

El art. 1 de la LRT., al impone a los trabajadores que se accidenten o enfermen por el hecho o en ocasión del trabajo o a sus derechohabientes, la obligación legal de accionar por resarcimiento del daño padecido exclusivamente de acuerdo a las disposiciones de la LRT., excluyendo la posibilidad de que estos acciones por el derecho común.

Esta norma, en concordancia con el art. 39 del mismo cuerpo legal, no permite al trabajador siniestrado o a sus derechohabientes reclamar la reparación integral del daño (con excepción del dolo del empleador). Permitiéndole solo la posibilidad de obtener un resarcimiento tarifado (y por ende limitado) del daño.

El impedimento legal en cuanto no poder accionar de acuerdo al derecho común, (como estaba reconocido hasta la vigencia de la ley 24028 inclusive, y pretender la reparación integral de los daños y perjuicios sufridos en su calidad de trabajadores bajo relación de dependencia y subordinación),  introducido por el art. 1 de la ley 24557, vulnera el principio de igualdad ante la ley prescripto en el art. 16 CN.. Asimismo vulnera el principio alterum non laedere (principio de indemnidad) consagrado por el art. 19  de la ley suprema.

Así lo ha entendido la jurisprudencia al declarar al inconstitucionalidad e inaplicabilidad del art. 1 primer párrafo LRT. en autos: “Quintans Mario c/ Multisheep S.A.” Trib. Trab. Nº 2 Lanús, Pcia. Bs. As. Nov. 1996.

“El art. 1 de la ley 24557 en cuento establece un sistema imperativo y cerrado donde la reparación de todo evento dañoso derivado del trabajo se regirá por la ley de riesgos del trabajo es inconstitucional, pues hace una distinción irritante entre los trabajadores dependientes y los habitantes del resto de país, al impedirles a aquellos accionar de acuerdo a la ley común y obtener la reparación integral de los daños y perjuicios sufridos en su calidad de trabajadores en relación de dependencia, violentando el principio de igualdad ante la ley y de no discriminación – art. 18 CN. – Trib. Trab. Trenque Lauquen, 29-06-2002. in re “Alvarez, Antonio O. c/ Munic. de Adolfo Alsina s/  acc. de trab.”  (DT,2002- A, 879).

Art. 39 LRT. Responsabilidad civil. 1 Las prestaciones de esta ley eximen a los empleadores de toda responsabilidad civil, frente a sus trabajadores y a los derechohabientes de éstos, con la sola excepción de la derivada del art. 1072 del Código Civil.  2 En este caso, el damnificado o sus derecho habientes podrán reclamar la reparación de los daños y perjuicios de acuerdo a las normas del Código Civil”.

La mayoría de los tribunales de grado e inclusive la Corte Suprema de la Pcia. de Bs. As. se pronunciaron en el sentido de la inconstitucionalidad de esta norma. Fundando en que exime al empleador de toda responsabilidad civil frente al trabajador y sus derechohabientes, desconsiderando el principio de igualdad y no discriminación, haciendo un distingo inaceptable entre cualquier habitante de la Nación que sufre un daño y un dependiente que en su carácter de tal resulta dañado.

La jurisprudencia distaba de ser pacífica con respecto a la constitucionalidad del apartado 1 del art. 39 LRT., hasta que la CSJN. In re “Gorosito c/ Riva SA. s/ daños y perjuicios”  del 01-02-2002 decretó su constitucionalidad.

El discutido fallo, lejos de ser unánime, contó con el voto de seis contra tres ministros. La minoría sostuvo el criterio propiciado por el Procurador General de la Nación.

No obstante el fallo de la CSJN., tribunales inferiores siguieron declarando la inconstitucionalidad de este artículo.

“El art. 39 de la ley 24557 de accidentes y riesgos del trabajo, al eximir al empleador de responsabilidad civil salvo dolo de su parte, es violatorio de expresas normas constitucionales como la basada en el principio de igualdad ante la ley, de propiedad y libre acceso a la justicia, consagradas específicamente a través de los arts. 14 bis, 16, 17, 18, 19 y 29 de la ley fundamental y diversos pactos con jerarquía constitucional – art. 75, inc. 22 C.N. .... El principio protectorio que responde al objetivo de establecer un amparo preferente a la parte más débil de la relación sinalagmática – el trabajador- no se refleja en el sistema diseñado por la ley 24557 de accidentes y riegos del trabajo – en cuanto veda la vía de la acción civil salvo dolo del empleador-, ya que no solo no le otorga mayores derechos, sino que lo trata en forma discriminatoria respecto de los restantes ciudadanos”. Cám. Trab. Sala VI, 02-05-2002 in re “Santos, Alicia y otro c/ Transportadora de caudales Juncadella SA” (DT, año XVIII, Nº 15, abril de 2002, 901). 

“El art. 39 de la ley 24557 (Adla, LV-E, 5865) – en cuanto exime al empleador de toda responsabilidad civil, salvo el supuesto de dolo) – viola el derecho de igualdad consagrado en el art. 16 de la C.N., en tanto crea un trato discriminatorio apoyado únicamente en la condición de trabajador dependiente que impide a éste  y su familia acceder al derecho de una reparación integral, que frente a idéntica situación pero en circunstancias diferentes, se otorga al resto de los habitantes.

La ley de riesgos del trabajo al cercenar y cerrar toda posibilidad de acceso a una reparación integral de los bienes dañados (art. 39) vulnera el derecho de propiedad de las víctimas y de sus derechohabientes, en tanto la sustituye por prestaciones periódicas que no cubren todas las hipótesis y resultan insuficientes, sin guardar ninguna relación ni nexo con el fin reparatorio“ Trib. Trab. Nº 2, La Matanza, 28-02-2002. in re “Calderón de Loiza, N. C/ Eternit Arg. SA. (LLBA, año 9, Nº 6, julio de 2002, 821).

Con respecto a esta última disposición consideramos que deben continuar vigentes la prestaciones establecidas por la ley 24557  a cargo de las ART., pero a fin de no burlar el principio alterum non laedera, la responsabilidad remantente tendría que recaer sobre el empleador por la diferencia entre lo que resulte de aplicar la LRT. y lo que resulte de aplicar la regla constitucional de la reparación integral.

Es este sentido, estimamos de fundamental importancia la actitud que asuman los jueces al valorar la relación entre la CN. y la LRT., abriendo de tal manera una senda que conduzca a una normativa acorde con las prescripciones constitucionales.

Citas bibliográficas.

(1) Siniestralidad laboral. Ley 24457. Néstor Corte – José D. Machado “Aspectos constitucionales de la Ley sobre riesgos del trabajo” por H. Quiroga Lavie. Editorial Rubinzal – Culzoni Editores; 1996; pág. 433-434.

(2) Ley sobre riesgos del trabajo. Aspectos constitucionales y procesales. Mario E. Ackerman – Miguel A. Maza. Editorial Rubinzal – Culzoni Editores; 1999; pág. 53-54.

(3) “Un nuevo avasallamiento a nuestra forma federal de estado: La Ley de riesgos de trabajo”. Alberto A. y Guillermo A. Calandrino. 

1 Profesora de la Universidad de la Cuenca del Plata.
2 Profesor de la Universidad de la Cuenca del Plata y de la Universidad Nacional del Nordeste.