La autora describe la crisis previsional desde una amplia perspectiva, abarcativa no sólo de la legalidad del régimen sino también desde el punto de vista financiero.

INTRODUCCION

Sin dudas el tema que nos convoca resulta de una actualidad indiscutida y conflictiva, ya que implica interrogantes respecto de la forma en que los gobiernos deben comportarse para obtener el bienestar económico y social de la población, tanto activa como pasiva, y lograr una distribución equitativa de la renta.

DIAGNOSTICO DE LA CRISIS 

I - Factores de la crisis que originó el dictado de la ley 24241

La crisis del sistema previsional abarcó diversas facetas o dimensiones, entre las cuales cabe destacar las siguientes:

Crisis financiera

Configurada en la incapacidad del sistema previsional de financiarse con recursos propios, debiendo apoyarse para financiar el déficit de modo continuo y creciente con recursos tributarios y en algún momento de la historia con emisión monetaria.

Crisis institucional o de legalidad

Frente a la incapacidad financiera del sistema, la autoridad optó en forma recurrente por el recorte de los haberes al nivel compatible con los recursos disponibles, lo que implicó que en los hechos se dejara de cumplir con las normas vigentes.

En tal sentido, los índices de actualización utilizados para la fijación del haber inicial de la prestación y para la actualización de las prestaciones (arts. 49 y 53, L. 18037).

Crisis de confianza

Entre los jubilados y entre los trabajadores en actividad se generalizó la idea de que el sistema y la autoridad administrativa engañaban al que aportó regularmente durante muchos años, al otorgar beneficios que no guardaban relación de proporcionalidad razonable con los salarios en actividad y que grupos de determinadas actividades obtenían jubilaciones de excepción.

Crisis de legitimidad

La Justicia se pronunció reiteradamente respecto de la inconstitucionalidad de los métodos de determinación y actualización de haberes.

Crisis de endeudamiento

Se origina en los montos adeudados a los jubilados y pensionados, originados en la crisis institucional o de legalidad y en la crisis de legitimidad.

II - Factores sobrevinientes al dictado de la ley 24241, generadores de un progresivo desfinanciamiento del régimen público

A título ejemplificativo, se detalla una distinta normativa, a partir de la propia ley 24241 inclusive, que, entendemos, es factor determinante de la crisis por la que atraviesa el sistema previsional, sin perjuicio de la falta de solución de algunos de los factores enumerados en el punto 1.

II-1. Ley 24241

a) Aportes personales destinados al régimen de capitalización

La derivación de gran parte de los aportes personales de los trabajadores al régimen de capitalización restó fondos al régimen público.

Si bien están incluidos en el monto de los aportes personales que ingresan a capitalización, es necesario destacar que parte de esos aportes personales, que antes se destinaban a sufragar prestaciones, son recursos destinados a las comisiones de las administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones, ya que no son incorporados a la cuenta de capitalización individual y perjudican al afiliado, que acumula menos capital en función de tal deducción.

Por ejemplo:

Afiliado dependiente a capitalización con una remuneración de $ 1.200, que abona una comisión (seguro y administrativa) del 3%:

Aportes personales: $ 132 mensuales.

$ 1.716 anuales, incluida tributación sobre sueldo anual complementario (SAC)

Incorpora a cuenta capitalización: $ 96 mensuales.

b) Integración capital complementario por parte del régimen previsional público

En el régimen de la ley 24241, por aplicación del decreto 55/94, reglamentario del artículo 27 de la misma, la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSeS) debía integrar sumas de dinero, tanto en el pago mensual del retiro transitorio por invalidez, como en la integración total del capital complementario en el retiro definitivo por invalidez y en las pensiones por fallecimiento del afiliado, respecto de los afiliados al régimen de capitalización.

Esta integración corresponde respecto de varones nacidos en años anteriores a 1963 y mujeres nacidas en años anteriores a 1968.

La asignación del coeficiente porcentual a cargo del régimen público se efectúa de la siguiente manera:

a) Varones nacidos en años anteriores a 1963: Se resta al año 1963, el año de nacimiento del afiliado y el resultado se divide por 35.

Ej.: 1963 - 1948 / 35 = 0,4285

El porcentaje a integrar por la ANSeS es de 42,85%.

b) Mujeres nacidas en años anteriores a 1968. Se resta a 1968 el año de nacimiento de la afiliada y el resultado se divide por 35.

Ej.: 1968 - 1960 / 35 = 0,2285

El porcentaje a integrar por la ANSeS es de 22,85%.

Hay muchos afiliados al régimen de capitalización, tanto del sexo femenino, nacidos con anterioridad al 1 de enero de 1968, como del sexo masculino, nacidos con anterioridad al 1 de enero de 1963.

Tal situación generó que la participación en los capitales complementarios por parte de la ANSeS sea fundamental en las pensiones, y, a más de cinco años de vigencia del régimen, en los retiros definitivos por invalidez.

Con el objeto de dar una idea de la dimensión financiera del tema, las sumas a abonar por la ANSeS para el año 2000 redondearían los trescientos millones de pesos.

Ante tal situación, el Poder Ejecutivo Nacional dicta el decreto 728/00, modificatorio del decreto 55/94, mediante el cual la integración total del capital complementario en las pensiones por fallecimiento del afiliado y en los retiros definitivos por invalidez es reemplazada por una integración que, no sólo de integración total se transforma en mensual, sino que en función de la aplicación de un cálculo distinto a partir de la proporción referida precedentemente, disminuye en pesos los montos a pagar por el régimen público.

c) Prestaciones mínimas para las pensiones y los retiros por invalidez

El pago de prestaciones mínimas de $ 150 para las pensiones y los retiros por invalidez en el régimen público en virtud de lo normado por el decreto 525/95.

d) Pago de la prestación compensatoria

El régimen público asumió el pago de la prestación compensatoria de todos los afiliados al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones.

e) Fijación de categorías autónomas

El incumplimiento de lo normado en el artículo 8º de la ley 24241, artículo que prescribe que los trabajadores autónomos efectuarán los aportes previsionales sobre los niveles de rentas de referencia calculados en base a categorías, que se fijarán de acuerdo con pautas relacionadas con la capacidad contributiva y la calidad de sujeto o no en el impuesto al valor agregado y en su caso la condición de no inscripto o no responsable en dicho impuesto.

Ello así, ya que el decreto 433/94 utiliza parámetros para la categorización que nada tienen que ver con lo normado en el artículo 8º citado, por lo cual están obligados a igual tributación por esquemas rígidos aquellos trabajadores autónomos que detentan distinta capacidad contributiva.

f) Afiliación autónoma voluntaria, profesionales

El artículo 3º de la ley 24241, que autoriza a los profesionales que están obligatoriamente afiliados a uno o más regímenes jubilatorios provinciales para profesionales a incorporarse voluntariamente al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, ocasionó el éxodo de estos afiliados obligatorios, que no se afiliaron como voluntarios.

g) Garantías del Estado. Artículo 124 de la ley 24241

El haber mínimo garantizado -garantía derogada por la L. 24463- de tres y dos tercios de AMPO, aplicable cuando la suma de todas las prestaciones, tanto respecto de las prestaciones del régimen público como del de capitalización. Es decir, la garantía funcionaba si la suma de PBU + PC + PAP o PBU + PC + JO, en su caso, era inferior al haber mínimo.

Por otra parte, hay garantías específicas con relación al régimen de capitalización, que si bien hasta el momento no se efectivizaron, están vigentes en la norma. En tal sentido:

1. El cumplimiento de la rentabilidad mínima sobre los fondos que los afiliados o beneficiarios mantuvieran invertidos cuando las administradoras, agotados los mecanismos de ley, no puedan cumplir con la garantía de la rentabilidad mínima.

2. La integración en las cuentas de capitalización individual de los respectivos capitales de recomposición y complementarios, y del pago del retiro transitorio por invalidez, en caso de quiebra de una administradora e incumplimiento de la compañía de seguros de vida.

3. El pago de jubilaciones, retiros por invalidez y pensiones por fallecimiento de los beneficiarios que hubieren optado por la modalidad de renta vitalicia previsional, en caso de quiebra, liquidación o insolvencia de las compañías de seguros de retiro. El tope máximo mensual de esta garantía es de 5 veces el valor de la máxima PBU.

II-2. Monotributo

El artículo 20 de la ley 24239 sustituye a los artículos 48, 50, 51 y 52 de la ley 24977.

El empleador acogido a este régimen debe ingresar el monto fijo de $ 45, en concepto de contribución patronal de su trabajador dependiente con destino al régimen público del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones.

El trabajador dependiente puede efectuar, a su elección, un aporte voluntario, cuyo monto no puede ser inferior a $ 33, con destino al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (régimen de capitalización o régimen público).

El trabajador autónomo (pequeño contribuyente) debe ingresar el monto fijo de $ 35, en concepto de contribución con destino al régimen público del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones y puede efectuar, a su elección, un aporte voluntario, cuyo monto no puede ser inferior a $ 33, con destino al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (régimen de capitalización o régimen público).

El trabajador autónomo o dependiente que no tributa el aporte voluntario mínimo aludido sólo tiene derecho a la prestación básica universal y al retiro por invalidez o pensión por fallecimiento, estos últimos se calcularán sobre la base de aplicar los porcentajes previstos del 70% o 50%, según corresponda, a un afiliado regular o irregular con derecho, sobre el importe de la prestación básica universal.

El trabajador autónomo o dependiente que tributa el aporte voluntario mínimo referido tiene derecho a la prestación básica universal, a la prestación de jubilación ordinaria del régimen de capitalización o a la prestación adicional por permanencia del régimen público y al retiro por invalidez o pensión por fallecimiento, sobre la base de aplicar los porcentajes previstos en los incisos a) o b), según corresponda, del artículo 97 de la ley 24241, sobre el importe de la prestación básica universal prevista en el artículo 17 de la ley 24241 y sus modificaciones.

En las prestaciones citadas precedentemente, el régimen público debe asumir el otorgamiento del retiro por invalidez y de la pensión, con la sola tributación de la contribución patronal, en el caso del trabajador dependiente, o con $ 35 en concepto de contribución, en el caso del trabajador dependiente.

Mediante la modificación apuntada del régimen del monotributista, se transforma en voluntario el aporte personal del trabajador al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones y se incorpora como obligatorio el aporte a la obra social. Es decir, prevalece la protección de la salud del activo respecto del principio de solidaridad con los pasivos, con la lógica consecuencia de la disminución de la recaudación del sistema, que en cuanto a los aportes personales depende de la voluntad del afiliado.

Si bien cuando reúna los requisitos para las prestaciones jubilatorias no se percibirá por lo que no se aportó, en la actualidad se reducen los ingresos al régimen, con la consecuencia de la falta de fondos para afrontar los pagos actuales.

II-3. Servicio doméstico

Similar situación a la producida por la modificación de la ley 25239, respecto de los monotributistas, se configura con relación al servicio doméstico.

II-4. Recursos por privatizaciones

El incumplimiento de la obligación de pagar el 30% del producido de las privatizaciones contemplada en el artículo 31 de la ley 23966, que es la parte de la contraprestación o valor por el cual se vendieron, se concesionaron o se transfirieron bienes del Estado Nacional, Empresas del Estado y organismos descentralizados. En estas contrataciones, el Estado como parte contratante -instrumentando una determinada modalidad de pago- pactó con el comprador el depósito de una parte del precio en una cuenta determinada.

El Estado destina el 30% de ese precio al régimen nacional de previsión hasta la vigencia de la ley 24241 y a partir de la vigencia de la ley 24241 las acreencias deben destinarse al régimen previsional público.

II-5. Transferencia de organismos provinciales al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones

El tema comienza el 12 de agosto de 1993 cuando se suscribe el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento entre el Estado Nacional y algunos Estados Provinciales: Buenos Aires, Catamarca, Chaco, Corrientes, Entre Ríos, Formosa, Jujuy, La Rioja, La Pampa, Mendoza, Misiones, Río Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santa Fe, Tucumán y Santiago del Estero.

El Pacto referido, publicado como Anexo del decreto 1807/93, en el punto 6) de la segunda parte establece: "Aceptar la transferencia al Sistema Nacional de Previsión Social de las Cajas de Jubilaciones Provinciales -con exclusión de las profesionales que prevé el art. 56 de la L. 18038 (t.o 1980)- en el caso de las Provincias que adhieran al nuevo régimen previsional que sancione la Nación, respetando los derechos adquiridos de los actuales jubilados y pensionados provinciales. Para el caso, que con posterioridad a la fecha del presente, alguna Provincia modificara su legislación en materia de jubilaciones y pensiones, el mayor costo que pudiera resultar de dichas modificaciones estará a cargo exclusivo de dicha Provincia. Esta transferencia se instrumentará a través de convenios particulares con cada jurisdicción provincial interesada, los que deberán suscribirse en un plazo de 90 días a partir de la sanción de la ley provincial respectiva".

La temática tiene relación con el régimen de coparticipación del artículo 75, incisos 2) y 3), de la Constitución Nacional y con lo regulado en las leyes 23548 y 25239.

Los beneficiarios de sistemas previsionales municipales y provinciales transferidos al Estado Nacional son los provenientes de las cajas o institutos de las Provincias o Municipalidades de: Ciudad de Buenos Aires (D. 82/94), Santiago del Estero (D. 327/95), Catamarca (D. 328/95), Mendoza (D. 362/96), San Juan (D. 363/96), La Rioja (D. 503/96), Salta (D. 71/96), Río Negro (D. 721/96), Jujuy (D. 868/96), Tucumán (D. 1065/96), Ciudad de San Miguel de Tucumán (D. 1065/96), San Luis (D. 63/97).

De tales convenios surge que se transfieren:

1. Los aportes personales y las contribuciones patronales de los activos aportantes.

2. Las obligaciones de pago de un pasivo real (jubilados y pensionados en curso de pago).

3. Las obligaciones de pago de un pasivo eventual (personas con derecho a beneficio de acuerdo a la ley provincial, que no hubieran solicitado la prestación correspondiente, a las cuales se les impone un plazo de caducidad para interponerlo).

4. Las obligaciones de pago de un pasivo contingente (dependiente de los reclamos que pudieran plantearse en el futuro).

En consecuencia, la ANSeS debe afrontar los pagos de las prestaciones del pasivo real, sino también las del eventual y del contingente.

II-6. Disminución de las contribuciones patronales

A partir del decreto 2609/93, numerosa normativa legisla respecto de la rebaja de las contribuciones patronales, legislación que produjo como consecuencia una pérdida de recursos genuinos del sistema previsional.

La ley 25250, con fundamento en el estímulo del empleo, establece dos porcentajes diferentes de disminución de las contribuciones patronales, teniendo en cuenta el tipo de personal contratado, cuando al finalizar el período de prueba o al desistimiento del mismo, se produce un incremento neto en la dotación del personal.

En tal sentido, establece una reducción de un tercio de las contribuciones a la seguridad social por cada nuevo trabajador contratado y una reducción del 50% de las contribuciones de la seguridad social cuando cada nuevo puesto de trabajo permanente se cubra con hombres de 45 o más años de edad y mujer jefa de hogar, de cualquier edad y hombre o mujer de hasta veinticuatro años de edad.

Se entiende que es jefa de hogar la mujer que tiene a su exclusivo cargo la manutención de uno o más hijos menores de 18 años de edad o de hasta 24 años de edad que cursen estudios en la educación formal, o sin límite de edad en el caso de que padecieran algún tipo de discapacidad, conforme la definición prevista en la ley 22431.

Se entiende por incremento neto de la nómina de trabajadores contratados por tiempo indeterminado al incremento que surja de comparar la cantidad de trabajadores empleados por tiempo indeterminado que efectivamente registre la dotación de personal, con la declaración formal que, referida al personal contratado por tiempo indeterminado, hubiere efectuado el empleador ante el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones en el mes de abril de 2000.

El beneficio establecido en el artículo 2º de la ley 25250 se aplica sobre las alícuotas vigentes en función de la reducción de contribuciones patronales establecidas en el decreto 2609/93 y modificatorios.

La pregunta respecto de esta nueva disminución de las contribuciones patronales es si efectivamente se estimulará el empleo y si se verificará el cumplimiento de la normativa o si solamente se incrementará el déficit, habida cuenta de que como la reducción no puede afectar el financiamiento de la seguridad social, se crea una partida del presupuesto nacional destinada a compensar el financiamiento de la seguridad social.

II-7. Exención de las contribuciones y de los aportes personales en determinadas modalidades de contratación

La existencia de este tipo de contrataciones provocó durante demasiado tiempo la falta de ingreso de aportes y/o contribuciones al Sistema.

II-8. Baja de haberes del personal estatal

El decreto 430/00 de baja de los haberes del personal estatal genera la disminución del ingreso de aportes y contribuciones respecto de un gran número de afiliados.

II-9. Pasantías

El decreto 487/00 modifica a la ley 25165 de pasantías educativas al extender el plazo de las pasantías hasta un máximo de 4 años, con el motivo evidente de abaratar los costos de la contratación de trabajadores.

III - Factores existentes antes y después de la sanción de la ley 24241

Hay otros factores que incidieron e inciden en la crisis del sistema previsional, entre ellos:

1. Las proyecciones demográficas que muestran el envejecimiento poblacional, que inciden negativamente en el régimen público.

2. La evasión.

3. La desocupación.

RECAUDACION DE LOS APORTES Y CONTRIBUCIONES DEL SISTEMA INTEGRADO DE JUBILACIONES Y PENSIONES

El método de recaudación actualmente vigente es unicéfalo, ya que desde el decreto 507/93, se concentró la recaudación en la ex Dirección General Impositiva, hoy Administración Federal de Ingresos Públicos.

Los problemas más comunes en el contralor del pago de los aportes y contribuciones son:

1. Gran cantidad de trabajadores dependientes sin inscripción ("trabajadores en negro").

2. Omisión en la declaración de toda o parte de las remuneraciones pagadas a los trabajadores dependientes.

3. Gran cantidad de trabajadores autónomos sin inscripción.

Normativa vigente para controlar la evasión

Sin perjuicio de lo normado por la ley 18820, de las multas de la ley 17250 y de la ley 22261 y de las penalidades de la ley penal tributaria, señalaremos algunas de las medidas de contralor técnico y administrativo implementadas en los últimos tiempos.

1. Régimen de información

La resolución general (AFIP) 167/98, modificada por la resolución general (AFIP) 243/98, establece un régimen de información con relación al pago del último aporte vencido del trabajador autónomo.

Por medio del régimen de información se controla al trabajador autónomo a través de los distintos actos en los que interviene, con el objeto de verificar si efectuó el pago del aporte obligatorio.

Entre tales actos podemos citar: la contratación de la primera póliza de cualquier ramo, las solicitudes de adhesión, compra y/o pago al sistema de tarjetas de crédito, el momento en que se realiza la primera operación como proveedor de los organismos nacionales, provinciales, municipales y del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, en operaciones superiores a $ 5.000, las contrataciones iniciales y las renovaciones superiores a $ 2.000, ya sea de personal docente o no docente que realicen las universidades, institutos universitarios y sus dependencias, la primera operación como proveedor y en operaciones superiores a $ 5.000 que realicen las universidades, institutos universitarios y sus dependencias, en el cobro de honorarios judiciales, asociados en la distribución de excedentes y sus adelantos de las cooperativas de trabajo, en la acreditación o cobro de honorarios u otros conceptos remuneratorios dispuestos por asamblea u otra decisión societaria en de las sociedades regularmente constituidas, respecto de los directores, síndicos, mandatarios y socios administradores, colectivos, solidarios o socios gerentes.

Asimismo, las entidades financieras, comprendidas en la ley 21526 deben cumplir funciones de agentes de información en la adhesión de comerciantes al sistema de tarjetas de crédito, compra y/o pago, en tanto la misma se haga respecto de sus comercios y en la apertura de cuentas corrientes o cajas de ahorro, con relación a cada solicitud, en tanto no se trate de aquellas destinadas al pago de los haberes del personal dependiente.

En los contratos de utilización de líneas de telefonía celular los licenciatarios de telefonía celular, respecto de las personas físicas que suscriban contratos de utilización de líneas del sistema.

Los agentes de información deben solicitar a los trabajadores autónomos, la exhibición del comprobante de pago del último aporte previsional vencido o constancia de inscripción de una antigüedad no superior a 45 días corridos a la fecha de celebración del acto originante de la obligatoriedad del requerimiento de la información.

El incumplimiento total o parcial de las normas reseñadas da lugar a la aplicación -por parte de la AFIP- de las sanciones previstas en la ley 11683 (t.o. 1998).

El incumplimiento de pago por parte de los trabajadores autónomos verificado por los agentes de información no impide la prosecución de las respectivas operaciones.

2. Régimen de contralor

La resolución general (AFIP) 167/98, modificada por la resolución general (AFIP) 243/98, establece un régimen de contralor y eventual sanción en caso de existir deudas previsionales exigibles respecto de los empleadores como de los trabajadores autónomos, reglamentando las medidas de contralor dispuestas en la ley 17250.

En tal sentido, el artículo 4º de la ley 17250 dispone que es requisito indispensable la presentación de una declaración jurada respecto a la inexistencia de deuda exigible en concepto de aportes, contribuciones y cualquier otra obligación previsional cuando se realizan actos de inscripción en los registros de importadores y exportadores, despachantes de aduana, entidades o personas autorizadas para operar en cambios, constructores de obras públicas y proveedores del Estado, autorización para operar como corredor o comisionista de bolsa o mercado y para cotizar acciones en bolsa o mercado, tramitaciones municipales para la habilitación de instalaciones comerciales o municipales, conexión de fuerza motriz, suministro de energía eléctrica, gas, teléfono con destino comercial o industrial.

Los sujetos comprendidos en el régimen de la seguridad social, ya sea en carácter de empleadores o de trabajadores autónomos, cuando inician la gestión -por sí o por tercero- de habilitaciones, licencias o permisos similares, así como también, en el caso de las respectivas renovaciones, para el ejercicio de actividades comerciales, industriales o de servicios, deben presentar ante los entes oficiales competentes (nacionales, provinciales, municipales o Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires) alternativamente según el caso: nota con carácter de declaración jurada en la que manifiestan la no existencia de deuda previsional exigible y la fecha de pago del último aporte o aporte y contribución previsional vencido y constancia de inscripción cuya antigüedad no supere los 45 días corridos a la fecha de presentación.

La falta de presentación de los elementos detallados o de la nota indicada, según sea el caso, da lugar a que el organismo interviniente no dé curso al trámite correspondiente, hasta tanto se regularice la omisión producida.

3. Constatación del incumplimiento de la obligación del empleador de declarar e ingresar aportes sobre la nómina salarial

Una innovación interesante se ha producido con el dictado de la resolución conjunta (ST - SSS - AFIP) 20-6-1 del 16 de febrero de 1999.

Esta resolución tripartita introduce el concepto de constatación del presunto incumplimiento de la obligación de ingresar aportes y contribuciones sobre la nómina salarial y faculta para realizar esta constatación a organismos distintos a la Administración Federal de Ingresos Públicos, que es el que tiene a su cargo la verificación, fiscalización y ejecución de los recursos de la seguridad social.

La Dirección Nacional de Relaciones del Trabajo y la ANSeS, indistintamente, cuando detecten el presunto incumplimiento, por parte de un empleador, de la obligación de declarar e ingresar los aportes y contribuciones sobre la nómina salarial con destino al Sistema Unico de la Seguridad Social están autorizados a constatar los aportes y contribuciones presuntamente omitidos por el empleador.

Asimismo obliga a las administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones a constatar el debido ingreso de los aportes personales de los trabajadores dependientes en las respectivas cuentas de capitalización individual y a informar en el caso de no ingreso de tales aportes personales, información que deben brindar a la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones.

Por instrucción (SAFJP) 9/00 se regula el procedimiento a aplicar por las administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones para solicitar la información de los afiliados a que se refiere la resolución conjunta citada.

Los sujetos de quienes las administradoras deben recabar información son aquellos titulares de cuentas de capitalización individual que no registren movimientos de aportes. En todos los casos debe tratarse de afiliados que hubieran registrado algún aporte en relación de dependencia, o en la solicitud de afiliación o traspaso hubieran declarado encontrarse empleados en relación de dependencia, o habiendo sido declarados por algún empleador, fueron asignados como indecisos, y no hubieran registrado el ingreso de aportes.

MEDIDAS IMPLEMENTADAS PARA PALIAR LA CRISIS

En el transcurso de los últimos años se dictaron normas con la intención tanto de recaudar como de disminuir los egresos del sistema. En tal sentido, podemos citar:

1. Ley 24463

Mediante esta ley de "solidaridad previsional" -que establece cuáles son las fuentes de los recursos provenientes del Estado- se sujeta la movilidad de las prestaciones a lo que determine la ley de presupuesto.

2. MOPRE

El reemplazo del AMPO -unidad de medida del SIJP, que relacionaba los aportes ingresados con los afiliados aportantes- por el MOPRE, que es fijado anualmente en función de las posibilidades emergentes del presupuesto general de la Administración Nacional para cada ejercicio.

3. Moratorias

El dictado de sucesivas moratorias -la moratoria es una de las peores técnicas recaudatorias- produce a nuestro juicio efímeros momentos de aumento de la recaudación, desalienta al no evasor, premia a los incumplidores, licua las deudas e induce a no pagar en la espera de la próxima moratoria.

4. Aumento del límite máximo de la base imponible para las contribuciones

El aumento de la base imponible para las contribuciones al Sistema Integrado Jubilaciones y Pensiones a 75 MOPRES impuesta por la ley 25239, es netamente recaudatoria, pues no se va a reflejar en los haberes de la prestación compensatoria ni de la prestación adicional por permanencia.

5. Quita en el monto de determinadas prestaciones jubilatorias

El decreto 438/00 de rebaja del monto de determinadas prestaciones jubilatorias, que requirió modificaciones de fondo en cuanto al ámbito personal de aplicación, modificaciones que fueron efectuadas por resolución (MTEFRH) 272/00, si bien limita los egresos -no en la magnitud del monto enunciado en los considerandos- generó gran litigiosidad.

6. Reducción de haberes máximos

La ley 25239 disminuyó el monto de los topes máximos de los haberes de las prestaciones.

7. Afiliación voluntaria autónoma

Por el decreto 493/00, las personas comprendidas en el artículo 3º, inciso b), de la ley 24241 -afiliación voluntaria autónoma-, pueden incorporarse en la categoría mínima de aportes (Categoría A), pudiendo optar por cualquier otra categoría superior y los trabajadores autónomos ya incorporados voluntariamente al Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones pueden hacer uso del derecho a incorporarse en la categoría mínima.

Esta medida tiende a estimular la afiliación autónoma voluntaria, bajando el costo de la tributación.

8. Ley 25250 y decreto 568/00

El artículo 26 de la ley 25250 establece que comprobada la infracción a las normas laborales que impliquen en alguna forma una evasión tributaria y de la seguridad social; el hecho debe ser denunciado formalmente a la Administración Federal de Ingreso Públicos y a otros organismos de contralor fiscal.

Uno de los temas a evaluar por los servicios de inspección es el control del uso abusivo del período de prueba, el fraude respecto del aumento del número de trabajadores y el de las cooperativas de trabajo.

EVASION PREVISIONAL

Sin entrar en un análisis pormenorizado del tema de la evasión previsional, quiero destacar algunas situaciones, entre ellas:

1. Aportes personales trabajadores autónomos

El trabajador autónomo -que como ya aclaramos- no aporta por su capacidad contributiva, sino que su base imponible es una renta presunta asignada en función de una categorización, tributa el 11% como aporte personal, el 16% para el régimen previsional público y el 5% para el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados de esa base imponible.

Si el trabajador está afiliado al régimen de capitalización, además abona una comisión sobre dicha renta presunta, por la cual las sumas que incorpora mensualmente en su cuenta de capitalización individual son mínimas, comparadas con el tributo que realiza.

Teniendo en cuenta que las contribuciones -del 16% sobre la remuneración- de los empleadores han sido reiteradamente reducidas, el trabajador autónomo es el trabajador más solidario del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones, habida cuenta de que sigue contribuyendo con el dieciséis por ciento al régimen público.

Algunos de estos trabajadores, que sufren la "crisis económica en sus bolsillos", tienen altos montos de tributación comparados con sus reales ingresos, ingresos que no condicen con la renta presunta indicada.

En consecuencia, no tributan.

2. Inseguridad respecto a las prestaciones a obtener

En lo que hace al tema prestacional, la mayoría de la población lee y escucha diariamente, en diversos medios de comunicación, la existencia de una amplia gama de posibilidades de modificación de la normativa, que llegan a la opinión pública mucho antes de que se materialicen a través de los respectivos proyectos parlamentarios.

Así, circulan versiones sobre reformas generales o especiales, reformas en su gran mayoría perjudiciales para los afiliados.

La inquietud producida en la población puede ser causa de evitar la tributación, o sea de "evadir".

Debe tenerse presente que el contribuyente siempre toma en cuenta la relación del costo del tributo y la utilización que el Estado hace respecto de los mismos.

3. Trabajo en negro y precario

Si bien el tema del trabajo en negro y precario excede al de la evasión previsional, éste incide fuertemente en una financiación basada en las cotizaciones del salario.

SITUACION ACTUAL DEL SISTEMA PREVISIONAL

El sistema previsional argentino sigue dando pérdidas al Estado, que debe financiar un déficit reiterado y creciente, ya que la recesión conduce a que la mitad de los afiliados no efectúe sus aportes.

En la evasión previsional no sólo hay problemas administrativos de fiscalización y recaudación sino también de orden político y económico.

La relación entre aportante y beneficiario es cada vez más desigual. Hace 15 años, la relación era dos y medio aportantes por cada beneficiario, cifra que en los buenos tiempos llegó a ser de cuatro a uno.

Hoy, la relación es uno y medio aportante por cada beneficiario.

El costo de la transición del régimen público al actual sistema mixto -que es el momento que estamos atravesando- es altísimo, ya que durante este período se produce la desfinanciación del régimen público, que se patentiza en la inmovilidad de las prestaciones y en el déficit.

Por otra parte, el régimen de capitalización no protege integralmente las contingencias de vejez, invalidez y muerte, en tanto el monto de sus prestaciones depende del valor cuota, por lo que el riesgo de la inversión es asumido por el aportante. Y la solidaridad se pierde.

Una incógnita es quién se va a ocupar de los excluidos sociales, ya que hay millones de personas sin cobertura previsional que llegarán a los 60 y 65 años sin reunir los requisitos para jubilarse.

SEGURIDAD SOCIAL Y ROLES DE LA PROTECCION SOCIAL EN EL CONTEXTO DEL AJUSTE ESTRUCTURAL

En las orientaciones estratégicas para los años noventa que surgen del Informe 1991 del BID, se plantearon dos tipos de roles de protección social.

El rol económico funcional

El rol economico-funcional está articulado con el proceso de reconversión económica, que permitiría lograr una adecuada y sostenida tasa de crecimiento global.

Según este rol, deberían generarse o eventualmente rediseñarse beneficios transitorios por desempleo y privatizarse los esquemas jubilatorios.

Dependiendo de la gestión y velocidad del ajuste, esta reconformación de la estructura productiva podría generar un aumento en la tasa de desempleo. Al ser imperativo el traslado de los recursos humanos, incluyendo el elemento empresarial, hacia las actividades de bienes transables, los países deben desarrollar agresivos programas de readiestramiento y capacitación para nuevos procesos productivos.

Asimismo, la privatización de los esquemas jubilatorios, además de articularse con el papel predominantemente reservado a la iniciativa privada en el nuevo ciclo histórico, implica la acumulación y gestión privada de una muy importante masa de ahorro de los trabajadores, con el consiguiente impacto en la inversión.

El rol social integrador

El segundo rol se articula, en el corto plazo con la reducción de la pobreza absoluta y de las disparidades de ingresos en general y en el mediano plazo, también con la reconversión económica a través del desarrollo de los recursos humanos.

Este rol requiere programas específicamente destinados a aliviar las situaciones de pobreza absoluta y a potenciar las acciones estatales.

En las políticas específicamente de carácter redistributivo deben incluirse básicamente programas que, en primer lugar, garanticen un ingreso monetario mínimo y que en segundo lugar, suministren un volumen adecuado de bienes y servicios en esferas vitales.

El primer grupo toma forma a través de políticas orientadas a crear empleos y mejorar la capacidad productiva de los grupos excluidos y el segundo se refleja y concreta en el gasto social propiamente dicho del Estado.

A nuestro juicio, las políticas de ajuste estructural, prudentemente conducidas, podrían ser necesarias y significar un apoyo relevante, pero por sí solas representan una aproximación muy parcial a la necesidad de reformar los programas de protección social, en tanto se limiten al rol económico funcional de los mismos.

Por otra parte, al potencializar el ahorro y la inversión se reduce el objetivo central, que es la cobertura de los riesgos de invalidez, vejez y muerte, casi al terreno de lo marginal.

Entendemos que el rol social integrador de los programas de seguridad social requiere una racionalización más profunda de las que implican las políticas de ajuste estructural, en un adecuado marco de planificación.

Por lo cual, concluimos que sin negar la importancia de las leyes económicas y los principios de la economía de mercado, se deben tener siempre presente los postulados sociales.

CONCLUSIONES

Del análisis de las normas citadas en el acápite "Factores sobrevinientes al dictado de la ley 24241 generadores de un progresivo desfinanciamiento del régimen público", surge que parte del desfinanciamiento del sistema de seguridad social estatal es una resultante de la legislación vigente.

Al dictar regulaciones es necesario evaluar y cuantificar los resultados de las mismas, ya sean los resultados concretos -una vez dictada y aplicada la norma- como los resultados hipotéticos a través de cálculos estadísticos y actuariales.

El aumento del índice de desempleo, provocado por la tecnología, la creación de grandes mercados continentales, las nuevas formas de organización del trabajo, el plan de reforma del Estado, la reestructuración de las empresas privatizadas y la falta de medidas de política económica en áreas no laborales para alcanzar un verdadero desarrollo económico, son sin duda otras causas, tanto de la crisis como de la evasión.

Si bien la falta de cumplimiento de la obligación de tributar presenta la corrupción bajo la denominación de evasión, la no aplicación de los recursos a los destinos específicos tiene instalada la corrupción en los procedimientos o conductas genéricamente denominados malversación de fondos públicos o incumplimiento de los deberes de funcionarios públicos.

El déficit fiscal recurrente debe solucionarse a través de una reforma tributaria y financiera, en la cual el Estado asuma sus exclusivas responsabilidades y no pretenda recaudar exclusivamente a través de los trabajadores y de los pequeños empresarios.

Esta solución del déficit fiscal en materia de los recursos de la seguridad social está relacionada, entre otros temas, con la existencia de empleo y la sanción de normas de seguridad social racionales y criteriosas, que se relacionen lógicamente en función de un objetivo.

El objetivo debe ser: el renacimiento del principio de solidaridad y de integralidad en la cobertura de las contingencias sociales.

Como enunciáramos sucintamente, las normas de fiscalización existen, por lo que la crisis previsional no responde a una evasión provocada por problemas técnicos o administrativos de fiscalización y recaudación, sino que hay involucrados temas de tipo económico y político.

Creemos que la evasión se combate con la convicción de cada habitante y con una acción de la Administración decidida e intensiva para corregir las conductas elusivas y evasivas de los sujetos obligados, mediante actos de gobiernos equitativos, razonables y adecuados, que merezcan el consenso de la comunidad y de la ética pública.

Todo ello sin perder de vista que debe velarse por la ejecución de las normas y por la condena a los que atentan contra las mismas.

En estas conclusiones, en recuerdo a Jorge Urriza, quiero reproducir su decir: "No considero correcto hablar de una crisis de nuestro sistema previsional sino de la existencia de un cambio deliberado de modelo" ... "No parece que el mercado sea el mecanismo eficiente para administrar las necesidades sociales, porque promueve la desigualdad, genera exclusión y no resuelve la pobreza" ... "En pocas palabras: no es que no se puede sino que no se quiere" ... "De ser correctas las decisiones podrían llevarnos a un sistema que transmita, tal como lo aconseja la Organización Internacional del Trabajo, tranquilidad y no incertidumbre sobre el nivel y calidad de vida a que tendremos derecho en la ancianidad".

El tema que nos convoca al principio "crisis previsional" entristece, pero de la misma convocatoria, surge una ilusión "hacia la reconstrucción del estado social de derecho". Así, la seguridad social requiere, mediante la aplicación de políticas adecuadas, una refundación en búsqueda de la solidaridad perdida.

EL PRESENTE TRABAJO SE ENCUENTRA PUBLICADO EN REVISTA DOCTRINA LABORAL DE ERREPAR , TOMO XV, MARZO/01