Los beneficios de la seguridad social 
de carácter integral e irrenunciable

La forma de pago de las indemnizaciones por accidentes, 
prevista en el decreto 1278/00, es motivo de reflexiones 
de la autora, quien critica que no se haya atendido a los 
cuestionamientos centrales que se le han efectuado al régimen.

LOS CONSIDERANDOS

El día 3 de enero de 2001 se publicó en el Boletín Oficial el decreto 1278/00, que innova en materia de accidentes de trabajo.

En los considerandos, se parte de la base de que el sistema impuesto por la ley 24557 ha mejorado la situación de cobertura de los trabajadores ante las contingencias ocurridas por causa o en ocasión del trabajo, proveyéndose inmediatas reparaciones médicas y dinerarias.

Asimismo, se señala que el régimen adoptado implica una mayor previsibilidad de costos laborales que deben asumir los empleadores y que, no obstante estos beneficios, debe reconocerse la existencia de diversos tipos de reclamos relativos a aspectos regulados en dicho sistema, los cuales son, en parte, legítimos y han tenido acogida en tribunales de diversas jurisdicciones.

Considera el decreto que entre los aspectos especialmente cuestionados se encuentra el listado de enfermedades profesionales, así como el procedimiento establecido para su modificación, la cuantía de las prestaciones dinerarias y su modalidad de pago, y el tratamiento brindado a los derechohabientes del trabajador.

En síntesis, se expresa de manera introductoria que se observa, sobre dichas bases, la posibilidad de producir modificaciones, incorporando al sistema de riesgos del trabajo, mecanismos operativos eficaces, concebidos a favor de la prevención, asegurando la participación de los actores sociales tanto al nivel de la empresa como en el ámbito de cada una de las actividades productivas.

Es sobre las bases expuestas precedentemente que el Presidente de la Nación Argentina, en Acuerdo General de Ministros, produce este decreto de necesidad y urgencia.

Lo llamativo es que no se haya advertido que no son los expuestos los cuestionamientos centrales que se han efectuado al régimen, sino que, por el contrario, existen otros temas que son no sólo los más criticados por los especialistas, sino los que han llevado a los jueces a dictar reiteradas inconstitucionalidades de la ley de riesgos del trabajo (LRT). Me refiero al artículo 39, que exime a los empleadores de toda responsabilidad civil frente a los trabajadores o sus derechohabientes, con la sola excepción del artículo 1072 del Código Civil. También la limitación de las enfermedades reparables, ya sean éstas muchas o pocas, la competencia federal para entender en las apelaciones de las comisiones médicas, la no consideración de la persona del trabajador de manera integral, y con trato de ente con capacidad de ganancia o no, y la ausencia de respeto por el precepto constitucional que establece, a través del artículo 14 bis, que la seguridad social tendrá carácter integral e irrenunciable.

LA EMPRESA CRITICA Y EL PLAN DE ACCION

El artículo 1º del decreto que nos ocupa hace referencia a lo que denomina "empresa crítica", para el cual la autoridad de aplicación deberá considerar especialmente, entre otros parámetros, el grado de cumplimiento de la normativa de higiene y seguridad en el trabajo, así como el índice de siniestralidad de la empresa. Esa categoría especial de empresa deberá recibir de la aseguradora de riesgos del trabajo un plan de acción que contemple el cumplimiento de:

a) La evaluación periódica de los riesgos existentes y su evolución.

b) Visitas periódicas de control de cumplimiento de las normas de prevención y del mencionado plan de acción.

c) Definición de las medidas correctivas que deberán ejecutar las empresas para reducir los riesgos y la siniestralidad.

d) Una propuesta de capacitación para el empleador y los trabajadores en materia de prevención.

Siguiendo la orientación de la ley, el plan de acción queda bajo el control de las aseguradoras de riesgos del trabajo (ART), que deben denunciar los incumplimientos de los empleadores a la Superintendencia de Riesgos del Trabajo.

Esta última aseveración es coherente con lo preceptuado por el artículo 31 de la LRT, referida a los derechos, deberes y prohibiciones, que señala que las art denunciarán ante la Superintendencia de Riesgos del Trabajo los incumplimientos de sus afiliados a las normas de higiene y seguridad en el trabajo.

En rigor de verdad, lo que el decreto hace es dar por tierra con los incisos 2), 3), 4) y 5) del artículo 4º de la LRT, que en la práctica resultaban inaplicables por el vencimiento del plazo máximo de ejecución del plan de mejoramiento.

De cualquier manera, la incorporación del concepto de "empresa crítica" y de "plan de acción" no significan en la práctica adelanto alguno en materia de prevención.

Cuando lo que verdaderamente se pretende es prevenir siniestros, corresponde reducir o eliminar las causas o los factores productores de eventos dañosos.

Para ello, se hace necesario el incentivo de políticas e inversiones preventivas, un control férreo sobre las condiciones de trabajo y sanciones adecuadas ante las omisiones de las normas de seguridad e higiene.

Nada de esto surge del decreto dictado, motivo por el cual aparece más como un conjunto de buenos deseos que como una verdadera norma orientada a prevenir daños. 

Es curioso observar que se califique una empresa como crítica, se obligue a formular un plan de acción para ella donde se evalúen riesgos y evolución, se establezcan visitas de control, etc., y no se prevea sanción alguna para el caso de incumplimiento.

Por otra parte, cabría preguntarse si esa empresa llevará para siempre el calificativo de crítica, o si existen posibilidades no descriptas en la norma de que deje de serlo.

En suma, en materia de prevención, una vez más aparece un catálogo de buenas intenciones, incompleto y sin modalidad operativa alguna, que garantice la verdadera promoción de medidas demostrativas de que se ha comprendido que el tema de los accidentes y enfermedades del trabajo trasciende lo meramente económico, y debe ser analizado desde el campo social, ético y humanístico.

LAS ENFERMEDADES PROFESIONALES

El apartado 2 del artículo 6º de la LRT consideraba enfermedades profesionales a las que se encuentran incluidas en el listado de enfermedades profesionales que elaborará y revisará el Poder Ejecutivo anualmente. El listado identificará: agente de riesgo, cuadros clínicos y actividades, en capacidad de determinar por sí la enfermedad profesional. Las enfermedades no incluidas en el listado, como sus consecuencias, en ningún caso serán consideradas resarcibles.

El decreto en examen lamentablemente ha mantenido la limitación de reclamo, que, como he dicho desde hace tiempo, implica una posible violación al principio de igualdad ante la ley; y si se concluyera que el principio está alterado por una ley, deberíamos ubicarnos en el artículo 28 de la Constitución Nacional y concluir que la alteración supone jurídicamente, irrazonabilidad, la cual expresa arbitrariedad.

También he sostenido, en este sentido, que el cartabón para decidir si una desigualdad viola o no la Constitución es la razonabilidad, a la cual se llega como remisión desde el principio de legalidad, lo cual significa que, para que una ley sea constitucional, tiene que tener un contenido de justicia: ésa es la razonabilidad.

No obstante, también resulta llamativo que la modificación que el decreto establece en el tema de las enfermedades esté referida a que serán consideradas enfermedades profesionales aquellas otras que, en cada caso concreto, la Comisión Médica Central determine como provocadas por causa directa e inmediata de la ejecución del trabajo, excluyendo la influencia de los factores atribuibles al trabajador ajenos al trabajo. De allí en más, la norma establece las condiciones que deben cumplirse a tal fin, detallando un trámite que comienza con una petición fundada presentada por el trabajador.

De esta manera, las comisiones médicas, ya sean jurisdiccionales o centrales, aparecen dando contenido a una norma y determinando si un daño debe repararse o no. Se trata de una delegación legislativa nacida en un decreto de necesidad y urgencia dictado por el Poder Ejecutivo, a favor de un ente administrativo. El cuadro parece ser casi una cadena de delegaciones.

El decreto detalla el curso del trámite a seguir ante la Comisión Médica Jurisdiccional y, como ya dije, se inicia con la petición del trabajador ante la misma, dando lugar a una audiencia con los interesados, el empleador y la ART, garantizando el debido proceso, produciendo, a la vez, medidas de prueba y emitiendo resoluciones.

En ese mismo artículo 2º, inciso b), apartado ii), segundo párrafo, se deja claramente desterrada cualquier posibilidad de consideración de factores ajenos al trabajo y/o la posible concausalidad en el daño. Claro está que si se ha invocado la existencia de una enfermedad profesional y la ART considera que no corresponde al listado, deberá acudirse a la Comisión Médica Jurisdiccional en los términos del artículo 2º, inciso b); y si la misma encuentra que la dolencia se ajusta a esos presupuestos, le indicará a la ART que hasta que se resuelva la situación de manera definitiva debe brindar al trabajador todas las prestaciones previstas legalmente.

Inmediatamente, debe requerirse la intervención de la comisión médica Central para que convalide o rectifique la opinión. En el primer caso debe, simultáneamente, fijar el porcentaje de incapacidad a los efectos del pago de las prestaciones dinerarias.

El plazo para que se expida la Comisión Médica Central es de treinta días de recibido el requerimiento y, por otra parte, se decide que cada decisión queda circunscripta al caso particular, impidiéndose que se modifique el listado de enfermedades profesionales. Se establece también la posibilidad de repetición para quienes hubieran efectivizado prestaciones de cualquier naturaleza ante los responsables de haberlas asumido.

Ya he señalado mi disenso con la limitación legislativa de las enfermedades y más aun con la posibilidad de tomas de decisión de organismos no especializados en temas jurídicos, ajenos al quehacer judicial y con una visión exclusivamente médica de la cuestión. No obstante, y más allá de eso, el trámite que el decreto imprime para la pretensión de resarcimiento en caso de una enfermedad ajena al listado debería haber tenido en cuenta que el denunciante es un trabajador enfermo, cuyos recursos y tiempos no parecen contemplarse adecuadamente.

Pero existe un tema más importante aun, que es la legitimidad constitucional o no de las comisiones médicas de referencia.

Es abundante la jurisprudencia y, la doctrina que hace hincapié en la inconstitucionalidad de dichos organismos y, en este sentido, tengo dicho que el tema de la atribución legal de facultades judiciales a las comisiones médicas lleva ineludiblemente a la consideración de la división de poderes, acogida por nuestra constitución en su aspecto formal, y que consiste en el reparto de órganos y funciones dentro de un esquema tripartito que distingue: Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial. La división encuentra su fundamento en la seguridad y en el control.

Hoy sabemos que existe un puro poder del Estado, que se extiende en el concierto nacional e internacional como una energía de origen y supervivencia, pero que esos fines no se logran sin el justo equilibrio que nace de una pluralidad de funciones desarrollada por una también diversidad de órganos que no pueden ni deben invadir sus respectivas competencias.

De la lectura de la normativa vigente sobre la que no deseo abundar, porque resulta evidente, se desprende que en la LRT y en este decreto modificatorio se ha establecido un procedimiento judicial en un ámbito administrativo dependiente del Poder Ejecutivo y a ello hay que agregar incluso que estas comisiones médicas, contrariamente a lo que a veces se cree, no son tribunales administrativos, y aun suponiendo que lo fueran, su sola existencia indica el desconocimiento de la avanzada doctrina en la materia.

No olvidemos que existe un origen francés del derecho administrativo iberoamericano, que requiere que el control de la actividad administrativa tenga como eje el control del acto administrativo como estrella del proceso. Así lo ha enseñado reiteradamente Gordillo y agrega, a ello, que se trata del llamado carácter revisor del acto administrativo que tenía la justicia procesal administrativa, pero que en los sistemas constitucionales contemporáneos como el nuestro, y en el sistema interamericano internacional de derechos humanos, el eje del sistema de control es el acceso a la tutela judicial efectiva.

Son tantas las críticas que se pueden realizar a esta parte de la ley que resultan sobreabundantes, pero no puedo dejar de señalar que con esta legislación se afecta la garantía constitucional de los jueces naturales, edificada sobre la base de dos principios del derecho constitucional:

a) el principio de unidad de jurisdicción, que radica en la administración de justicia y exclusivamente en los órganos del Poder Judicial, con las únicas excepciones de los fueros reales y de las jurisdicciones especiales;

b) el principio de la igualdad de todos los individuos ante la jurisdicción, que torna justiciables a todos por los mismos jueces, eliminando los jueces especiales a título de privilegio (fueros personales) o de castigo (jueces ad hoc, comisiones especiales, etc.).

Vienen a la mente de manera inmediata, por otra parte, el artículo 109 de la Constitución Nacional, que establece una prohibición no sólo para el Presidente de la Nación, sino también para quienes de él dependen, y el artículo 18 del mismo cuerpo normativo que, dentro del principio del debido proceso, incluye el subprincipio de los jueces naturales como derecho de cada justiciable, y acceder al juez especializado en el tema, que en este caso es el Juez del Trabajo, del cual se lo aparta no sólo ab initio, por lo expuesto, sino también en una posible instancia revisora.

COMPENSACION DINERARIA ADICIONAL DE PAGO UNICO

Con un agregado en el apartado 4 del artículo 11 de la ley, efectuado por el artículo 3º del decreto, se incorpora una compensación dineraria adicional de pago único.

Así, y por agregado al artículo 14 de la ley, apartado 2, inciso b), el damnificado recibirá una prestación adicional de $ 30.000 (treinta mil pesos).

En el caso de que se haya declarado el carácter definitivo de la incapacidad laboral permanente total (IPT), el damnificado recibirá además un adicional de $ 40.000 (cuarenta mil pesos). También será de igual cifra en el caso del damnificado declarado gran inválido.

Finalmente, en el caso de muerte del damnificado, la suma adicional a percibir por los derechohabientes es de $ 50.000 (cincuenta mil pesos).

Lo expuesto es en razón de la modificación de los artículos 11, apartado 4, 14, apartado 2, inciso b), artículo 15, apartado 2, y artículos 17 y 18, apartado 1, de la ley.

INGRESO BASE

El decreto en estudio modificó el concepto de ingreso base y ya no será la suma total que resulte de dividir la suma total de las remuneraciones sujetas a cotización, sino la suma total de las remuneraciones sujetas a aportes y contribuciones con destino al sistema integrado de jubilaciones y pensiones.

INCAPACIDAD LABORAL TEMPORARIA

El decreto modifica el artículo 13 de la ley, referido a la incapacidad laboral temporaria, estableciendo que el pago de la prestación de pago mensual, de cuantía igual al valor mensual del ingreso base y que está a cargo del empleador durante los primeros diez días, ya no comienza, como rezaba la ley, a partir de la primera manifestación invalidante, es decir, el día del hecho, sino a partir del día siguiente al que, por ejemplo, hubiera ocurrido el accidente. En suma, en el día del hecho no se abona prestación a cargo de la ART, sino salario.

El responsable del pago de la prestación dineraria retendrá los aportes y efectuará las contribuciones correspondientes a los subsistemas de seguridad social que integran el Sistema Unificado de la Seguridad Social o los de ámbito provincial que los reemplazan, exclusivamente, conforme la normativa previsional vigente debiendo abonar, asimismo, las asignaciones familiares.

Esta modificación al artículo 13 de la LRT está impuesta en el artículo 5º del decreto.

INCAPACIDAD PERMANENTE PARCIAL

El artículo 14 de la ley plantea dos supuestos distintos, correspondiente cada uno a un inciso de la norma. Ambos sufren modificaciones en atención a lo establecido por el artículo 6º del decreto.

En el supuesto de incapacidad permanente parcial provisoria, en el que la ley anterior hacía referencia a la percepción de una prestación de pago mensual, cuya cuantía será igual al 70% del valor mensual del ingreso base multiplicado por el porcentaje de incapacidad, con más las asignaciones familiares, se ha innovado, probablemente por los constantes cuestionamientos constitucionales que de la norma se hicieron, y se establece una prestación de pago mensual, cuya cuantía será igual al valor mensual del ingreso base, multiplicado por el porcentaje de incapacidad, además de las asignaciones correspondientes.

El 70% que imponía la norma anterior fue modificado directamente por el valor mensual de dicho ingreso base.

Tal como adelanté, la ley contempla otro supuesto que se plantea cuando se produce la declaración del carácter definitivo de este tipo de incapacidad. Me refiero al segundo inciso que, a su vez, se divide en dos apartados según el porcentaje de incapacidad.

De tal manera, cuando el porcentaje de incapacidad sea igual o inferior al 50%, se establece una indemnización de pago único, cuya cuantía será igual a 53 (cincuenta y tres) veces el valor mensual del ingreso base, multiplicado por el porcentaje de incapacidad y por un coeficiente que resultará de dividir el número 65 (sesenta y cinco) por la edad del damnificado a la fecha de la primera manifestación invalidante.

Como se puede observar, la cuantía de la prestación deja de ser igual a 43 veces para ser igual a 53 veces.

Finalmente se establece un tope para el mismo supuesto, por el cual la suma de pago en ningún caso puede ser superior a la que resulte de multiplicar $ 180.000 (ciento ochenta mil pesos) por el porcentaje de incapacidad.

Para el caso de que el porcentaje de incapacidad sea superior al 50% e inferior al 66%, el decreto también innova y establece una renta periódica -contratada en los términos de esta ley- cuya cuantía será igual al valor mensual del ingreso base multiplicado (antes era el 70% del ingreso base) por el porcentaje de incapacidad. Esta prestación está sujeta a la retención de aportes de la seguridad social y a contribuciones para asignaciones familiares hasta que el damnificado se encuentre en condiciones de acceder a la jubilación por cualquier causa. 

El valor actual esperado de la renta periódica en ningún caso será superior a $ 180.000 (ciento ochenta mil pesos). Deberá adicionarse la prestación complementaria de $ 30.000 (treinta mil pesos).

INCAPACIDAD PERMANENTE TOTAL

También en este caso nos encontramos con dos supuestos: en el primero, es decir, cuando hay provisoriedad, no existe modificación con respecto al monto de la prestación dineraria. Lo que sí se establece es que las asignaciones familiares que debe percibir la víctima se otorgarán con carácter no contributivo. Ello es, en un todo de acuerdo con el artículo 7º de la ley 24241.

Durante ese período, el damnificado no tendrá derecho a las prestaciones del sistema previsional, tal como lo decía el texto anterior, pero ahora se agrega que se da "sin perjuicio del derecho a gozar de la cobertura del seguro de salud que le corresponda, debiendo la ART, retener los aportes respectivos para ser derivados al Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, u otro organismo que brindare tal prestación".

Si, por el contrario, la incapacidad hubiere sido declarada definitiva, nuevamente el número 43 es cambiado por el 53, en referencia a las veces del valor mensual del ingreso base y se reitera el tope que establece que la suma nunca será superior a la cantidad que resulte de multiplicar $ 180.000 (ciento ochenta mil pesos) por el porcentaje de incapacidad.

Además de ello, el damnificado accede al derecho a la compensación dineraria adicional, a la que ya me refiriera y que en este caso llega a $ 40.000 (cuarenta mil pesos).

LA AUSENCIA DE LA REFORMA ESPERADA

He señalado reiteradamente que lo llamativo de esta reforma no es para mí que haya surgido por medio de un decreto de necesidad y urgencia, más allá de las consideraciones que al respecto se puedan hacer. Tampoco me llama la atención el mejoramiento de algunas prestaciones dinerarias, ni lo referido a la introducción del concepto de empresa crítica y de plan de acción. Lo que llama poderosamente la atención es que se exprese en los considerandos que se tienen en cuenta ciertos reclamos formulados, que han tenido acogida en los tribunales de diversas jurisdicciones del país, y los aspectos especialmente cuestionados, y no se mencione siquiera la objeción más difundida y contundente que se haya formulado a la LRT, que es la limitación del artículo 39 de la misma.

La enorme cantidad de decisiones judiciales declarando la inconstitucionalidad de dicha norma hace que cualquier otra modificación a la ley aparezca carente de la entidad requerida.

Quedan así curiosamente ausentes de este régimen legal el principio del "alterum non laedere", el principio del debido proceso y el principio de libre acceso a la justicia, de rango constitucional.

Si lo que se ha querido es crear y mantener un subsistema de responsabilidad, no es malo que así sea; de hecho, existen otros. Lo que no se puede es crear un subsistema de responsabilidad, desprendido del código civil, dejando de lado los principios propios de la disciplina a la cual se va a aplicar.

La lrt genera un subsistema ajeno a los principios del derecho del trabajo y, por tanto, desconoce la regla básica de elaboración de cualquier subsistema.

Por otra parte, el mundo avanza internacionalmente hacia una jerarquización cada vez mayor del libre acceso a la justicia, dando lugar, de esta forma, a la vigencia de los tratados de derechos humanos.

El artículo 18 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre señala que toda persona puede concurrir a los tribunales para hacer valer sus derechos. Asimismo, debe disponer de un procedimiento sencillo y breve por el cual la Justicia lo ampare contra actos de autoridad que violen, en perjuicio suyo, alguno de los derechos fundamentales consagrados constitucionalmente.

No olvidemos que el libre acceso a la justicia incluye el debido proceso, con sus subprincipios de jueces naturales y especializados en la disciplina que se ventila.

Por otra parte, la doctrina más destacada ve en esta norma, así como también en el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la existencia de una acción de amparo que no impone los requisitos del artículo 43 de la Constitución Nacional, y que tutela los derechos humanos que, en la actualidad, son derechos supranacionales operativos.

Vale decir que estos amparos de derechos humanos, tales como los que incluye a la LRT, no exigen arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, ni poseen un procedimiento reglado, quedando librado el mismo a los jueces competentes, que podrían aplicar principios de la ley supletoria, aunque no necesariamente todos.

Las circunstancias parecen conducirnos a una acción de amparo basada en la interpretación de consuno entre el artículo 43 de la Constitución Nacional y los tratados internacionales, que exigen un procedimiento sencillo y breve.

Mientras no se abra la vía judicial lisa y llana a los accidentes y enfermedades del trabajo, aun conviviendo con otro régimen como el de la LRT, la acción de amparo, en estos términos, parece ser el remedio adecuado.

BIBLIOGRAFIA

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Schick, Horacio: "Nuevas reformas en materia de accidentes de trabajo. Inconstitucionalidad del decreto de necesidad y urgencia" - DLE - Nº 186 - febrero/01 -

Corte, Néstor y Machado, José: con comentario sobre aspectos constitucionales de la LRT de Quiroga Lavié, Humberto: "Siniestralidad laboral" - Ed. Rubinzal-Culzoni - junio/96

EL PRESENTE TRABAJO SE ENCUENTRA PUBLICADO EN REVISTA DOCTRINA LABORAL DE ERREPAR, TOMO XV, ABRIL/01