¿Es la reasignación de gastos junto con la supresión de organismos estatales o mejorando el actual sistema de recaudación impositiva para lograr un equilibrio fiscal, lo que garantiza un mejor funcionamiento de la administración?

a) Introducción:

En lo que se denominó reforma del estado 1, mediante la sanción de la ley 23696, publicada en el B.O. el 23/8/1989 dentro del ámbito del ex Ministerio de Obras Públicas, conocida como ley de reforma del estado, junto con el dictado del decreto 660/1996, publicado en el B.O el 27/6/1996, se suprimieron entes descentralizados, o secretarias del estado y/o subsecretarias por existir entre 2 organismos del estado funciones similares, naciendo de dichas operaciones, fusión mediante de los ex entes, 1 nuevo ente estatal, no superpuesto en las funciones.

Si bien ello era una practica cercana al sentido común, que en estos días no es el más común de los sentidos, no quita que surgieran nuevos órganos del estado, que no tenían delineada una competencia expresa, por lo cual algunas organizaciones administrativas nacidas en la década de 1990, no encuentran en la actualidad razón institucional de funcionamiento.

Asimismo, también se intentaban destinar fondos de un área determinada a otra, sin atacar el problema de fondo consistente en la mala calidad en la prestación del servicio publico.

Frente a dichos antecedentes, se plantea entonces la necesidad de repensar la metodología de abordaje a la temática de reforma del estado nacional, repensandola desde una visión mas ligada a los procesos de modernización poniendo el acento en los aspectos cualitativos, y no tanto en la reasignación presupuestaria y/o supresión de organismos estatales

En síntesis, se podría decir con respecto a la década del 90, en lo atinente a la Reforma del Estado, que la cancha quedo delimitada, restando posteriormente definir las reglas del juego.

b) ¿Cómo debiera orientarse el gasto público?

Todo sistema de gestión de las finanzas publicas debiera cumplir con tres objetivos básicos; a) la disciplina fiscal agregada, la asignación de recursos entre programas a partir de un plan estratégico de priorizacion y la eficiencia del gasto.

Sólo el cumplimiento de dichos objetivos permite alcanzar el equilibrio fiscal y, al mismo tiempo, mejorar sensiblemente la calidad de los bienes y servicios públicos recibidos por la sociedad.

Si bien toda reforma estructural requiere tiempo y recursos hasta su total y efectiva implementaron, el proceso es gradual y puede iniciarse muy rápidamente con importantes impactos.

En las actuales condiciones de inflexibilidad del gasto, es imposible reducir sustancialmente el déficit a través de un nuevo ajuste, sin perjudicar notoriamente la producción publica del estado nacional. Es por esto, que dentro del proceso de modernización de la APN, que deben replantearse todas las transferencias automáticas o semiautomáticas que hoy realiza el Gobierno Nacional y que le quitan flexibilidad para la ejecución de políticas.

Sin embargo, también es evidente, que ese proceso demorara un tiempo con el que no se cuenta dada la magnitud y persistencia del desequilibrio fiscal.

Es por ello que una de las primeras acciones tendientes a la mejora de eficiencia en la gestión publica, debe orientarse al sector de la administración tributaria, apuntando a un incremento de la recaudación por reducción de evasión y no depender tanto de una reducción del gasto.

Los elevados porcentajes de evasión, respecto a los estándares internacionales, permiten suponer que aún pequeñas ganancias de eficiencia recaudatoria colaborarían de manera decisiva en una rápida reducción del déficit fiscal. Un cálculo muy aproximado muestra que hoy la APN recauda por ingresos tributarios y contribuciones y aportes a la seguridad social aproximadamente $36.000 millones anuales. (Conf. estudios realizados por el Dr. Julio Cesar Balbi, ”Enfoques sobre los problemas de la macroestructura, las agencias del sector publico y el gasto publico, Fundación espacio plaza, año 2001)

Suponer una evasión actual del 25% y una evasión razonable del 15 % (valores consistentes con estimación de distintas fuentes y con los estándares internacionales, de acuerdo al estudio citado en el párrafo anterior) implica que con una adecuada lucha contra la evasión, se podrían incrementar los recursos totales casi un 10 %. Para lograr el mismo efecto reduciendo el gasto, debería ajustarse casi un 50% el gasto flexible. (Conf. informe técnico citado)

En síntesis, un aumento de eficiencia en la administración tributaria tiene un impacto mucho mayor sobre el control del déficit que un aumento en la eficiencia del gasto, teniendo este último especial impacto en la calidad de los bienes y servicios públicos provistos pero no tanto en la reducción del déficit.

Una mejora en la eficiencia recaudadora, a través de una efectiva lucha contra la evasión, se ve dentro de los términos de la ley 24769, que estableció la Justicia Penal en lo Económico, como el fuero encargado de ejercer acciones contra los contribuyentes evasores de la hacienda publica en el supuesto de denuncias recibidas, lo cual permitió inicialmente incrementar los ingresos sin aumentar alicuotas ni generar nuevos impuestos.

En el mediano plazo, una vez alcanzado el equilibrio fiscal,  la eficiente administración tributaria permitiría reducir la hoy elevada presión impositiva sobre los contribuyentes efectivos, favoreciéndose de este modo el crecimiento económico y, además mejorando la percepción del contribuyente y generando incentivos en le pago de impuestos.

Del lado de la ejecución del gasto, a medida que avance el proceso de reforma y la ganancia de eficiencia, se podrá mejorar sensiblemente el impacto real de las políticas publicas sobre la sociedad sin necesidad de recurrir a incrementos presupuestarios que comprometan el equilibrio fiscal.

Al final del proceso de reforma, se debería lograr un equilibrio que es aún más importante que el fiscal, y es el de tener una presión fiscal acorde a la calidad de los bienes y servicios provistos públicamente.

 Dicho de otro modo, lograr que la sociedad reciba lo que demanda del estado a un costo que ella considera justo.

c) ¿Cómo lograr una transformación en la gestión de los organismos del Estado?

Las transformaciones institucionales que apuntan a optimizar la gestión de las organizaciones estatales teniendo en cuenta las características particulares de cada una, buscando incrementar la productividad y mejorar la calidad de los servicios prestados por el sector público, liderados por los más altos niveles de decisión de cada organización, involucran por igual a los empleados públicos y a los ciudadanos.

Las transformaciones horizontales que apuntan a producir cambios en sistemas que atraviesan transversalmente a toda la Administración Nacional en sus modalidades de gestión. Su importancia radica en que constituyen el apoyo y sostén administrativo para todas las actividades de carácter sustantivo.

Optimizar y consolidar estos sistemas horizontales, en línea con el nuevo modelo de gestión, redundara en una administración más eficaz y eficiente.

En la década del 90, en el marco de modificaciones del contexto institucional descripto, se realizaron desde el punto de vista de la Administración Pública Nacional, reformas en los sistemas de administración horizontales, particularmente en los casos de la administración financiera, a través de la sanción de la ley 24156, que encomendó a diferentes organismos del estado, entre ellos la SIGEN, y la AGN, tanto el control interno y externo cuanto el control posterior de la actividad desplegada en el ámbito del PEN, y también del Congreso Nacional.

Controles, que actualmente tienen una asignatura pendiente, como ser la eliminación de la institución de control previo de la actividad administrativa del PEN, que antes era verificada por el Tribunal de Cuentas, a través del derogado decreto ley 3453/58.

Entonces, a los efectos del contralor administrativo de la hacienda publica, seria interesante repetir la buena costumbre del control previo al que nos tenia acostumbrado dicho ente estatal, el cual por otro lado actúa dentro de la Provincia de Buenos Aires, regulado por una ley especial.

 Otro considerable cambio, se nota en torno a los recursos humanos de la órbita de la Administración, con la implementación de planes de retiro voluntario para el personal que se desempeñaba como planta permanente, el cual fue a veces reemplazado por personal contratado en forma temporal, que formó un porcentaje considerable en torno a la actividad continua que se desplegaba en la administración, los cuales unidos a los funcionarios políticos conformaban el elenco estatal.

Se consideró, sobre todo que frente a la necesidad de reducir el déficit, siempre era necesaria la supresión o fusión de unidades organizativas a fin de reducir costos o bien implementar los planes de retiro voluntario, pero no se obtuvieron los resultados esperados, por  que:

El objetivo estaba puesto en eliminar o fusionar unidades organizativas, en función de parámetros numéricos que supuestamente debían encorsetar la cantidad de las mismas, sin cuestionarse la estructura organizativa que estaba detrás de la organización, con lo cual sé hacia cosmética, pero no se iba al fondo de la cuestión.

De dicho modo, los representantes institucionales de cada sector sólo participaban a la hora de negociar del número de unidades organizativas que debían suprimir o fusionar.

Al ser el único fin la reducción de gastos, se olvidaba de hacer más productivas las organizaciones públicas.

Con respecto a la relación Nación-Provincias no hubo avances significativos en las reformas administrativas provinciales, la implementacion de una nueva ley de coparticipación de impuestos, en cumplimiento con lo establecido en la constitución nacional reformada, así como la redefinición del rol del estado nacional como garante de los servicios básicos transferidos a efectos de tender a compensar las diferencias regionales y avanzar en la coordinación y articulación de competencias concurrentes.

A ello, hay que agregarle el problema de la corrupción, y tener en cuenta que el Estado Nacional, ha ratificado por ley Nro. 24.759,la “Convención Interamericana contra la Corrupción”, publicada en el B.O. el 17/1/1997.

La lucha contra el germen descripto, que junto con el afianzamiento del sistema democrático, y el art.1ero de la magna carta, son los puntales del sistema que nos rige desde  la Constitución Nacional, es un cáncer percibido por la sociedad, el cual necesariamente ha de ser extirpado para mejorar la calidad institucional.

Ello, ya que la percepción social reinante es que la corrupción no sólo es un problema ético sino también se percibe como una forma de gestión, que afecta el desarrollo económico, social e institucional.

d) Crisis del modelo gerencial de la década del 90

El modelo gerencial tradicional de la década pasada no fue modificado durante la década pasada.

El mismo esta estructurado, en general, en torno a procedimientos morosos que consolidan prácticas de trabajo rutinarios y de baja calidad.

En su mayor parte, las organizaciones públicas son influidas por la rutina y están orientadas a la consecución de resultados que no se consideran importantes desde el punto de vista político.

La burocracia condiciona de este modo a los directivos, quienes perciben la existencia de un margen pequeño de autonomía para la acción creativa e innovadora, avocándose casi exclusivamente a la administración de los problemas cotidianos sin atender aspectos estratégicos, con lo cual se prestan bienes y servicios en forma insuficiente y el estado baja en su rol de agente regulador.

Sin embargo y he aquí uno de los problemas más importantes, para transformar la actual estructura burocrática publica en un conjunto de organismos eficientes, eficaces y transparentes a fin de regenerar una macroestructura del estado basada en reglas claras y explícitas.

En este sentido, las transformaciones estructurales pendientes en el sector público nacional constituyen una de las principales líneas de acción, enfocadas específicamente a alcanzar una organización más eficiente de acuerdo al rol de cada unidad, su forma de financiamiento y la asignación de recursos.

Como existía una asimetría entre los resultados vinculados a las cuestiones presupuestarias y las cuestiones relativas al desempeño institucional, redundo en situaciones tales como la descentralización de prestaciones a niveles jurisdiccionales de menor rango, sin la descentralización adecuada de recursos.

También se dieron los casos, de resignación de funciones entre organismos del estado nacional por fusión o desaparición, que tuvo como externalidad negativa funciones emergentes sin organismos responsables o, en otros casos, funciones duplicadas sin una delimitación precisa de las esferas ni las fronteras de competencia, existiendo por ello superposición de funciones e indefinición del organismo o jurisdicción responsable de la tarea.

De dicha forma, entonces continúan a la fecha, existiendo organismos que funcionan tal como lo hacían hace una década atrás, pero con menores responsabilidades, respondiendo su funcionamiento a una época en que el desarrollo del país se orientaba hacia un lado diferente al de estos tiempos modernos.

Otras circunstancias, consistieron en que no se tomaron decisiones de fondo o en la estructura organizativa, sino solamente parches parciales que servían para paliar la situación del momento, cosmética para la década del 90, pero que no iban al fondo de la cuestión.

Tomando en cuenta las restricciones de financiamiento vigentes, la deformación de la estructura estatal ayudó a profundizar la crisis de producción del aparato público, reforzando a su vez su crisis de legitimidad.

Pudiendo por ello, tal vez, afirmar actualmente que la composición del estado nacional muestra una gran diversidad de organizaciones y funciones que no responden a criterios racionales, establecidas sin un orden de prioridad estratégica y con niveles casi óptimos de desfinanciamiento.

e)SUGERENCIAS

Como se destacó al final del punto anterior, existe una total falta de política estratégica en el sentido de saber hacia donde deben orientarse las funciones de los entes de la administración por responder a un modelo de gerenciamiento perdido en el tiempo, que responde a un aparato burocrático que termina por fagocitarse a los actores que componen las estructuras del estado, ya sean funcionarios políticos, funcionarios de carrera o bien agentes contratados.

Ante ello, y como quedo fijado en 2), seria imprescindible lograr una mejor recaudación, a través de la baja de la evasión impositiva, implicando ello una mayor recaudación, y con dichos ingresos poder optimizar el gasto público del estado.

En ese camino, se lograría un acercamiento a un equilibrio fiscal, sin que ello implique cobrar nuevos impuestos, ni aumentar los existentes, ni recurrir a otras fuentes de financiamiento del estado

A tales fines, se recomiendan como propuestas concretas en la lucha contra la evasión, siempre dentro del marco de la ley 24.769, que estableció la competencia de la justicia en lo penal económico, para que pueda determinar cuando en caso de denuncias, ocurrieron delitos de evasión impositiva, como así también infracciones lindantes con la elusión, relacionadas con la disminución premeditada del acervo de la hacienda pública, y junto con las decisiones que adopten las autoridades, las siguientes medidas:( las cuales fueron adoptadas por unanimidad en el 7mo congreso de derecho tributario que se celebro en San Martín de los Andes, en septiembre de 1999):

a) Destacar que, la crisis que atraviesa la lucha contra la evasión fiscal en nuestro país, se debe atribuir a que los planes de acción técnico-penales no se han dirigido a la investigación del hecho imponible, sino a centrarlos en tareas de mero control formal abusivo como única actividad procesal;
b) Incorporar un régimen de incentivos para los contribuyentes cumplidores, de manera de definir una estrategia de recuperación de la conciencia social;
c) Reconocer que una constante erosión de la conciencia fiscal de la sociedad, se produce como consecuencia del accionar desmedido de los agentes corrosivos de la moral pública, como la malversación de fondos, la corrupción y la falta de equidad tributaria, al percibir que el Estado no satisface sus necesidades básicas;
d) Combatir la evasión fiscal en el orden internacional profundizando las siguientes medidas:
e) Introducir normas en la legislación interna de cada país, que otorguen a los contribuyentes y a las respectivas Administraciones tributarias condiciones objetivas que permitan discernir sobre la utilización correcta de las mismas o demostrar el abuso de su utilización
f)) lograr una mayor cooperación internacional entre los países a través de la asistencia mutua entre las Administraciones tributarias que comprenda:
1)el intercambio de información
2)la cooperación en auditoría fiscal
3)la celebración de “Convenios específicos sobre intercambios de informaciones” y “Acuerdos de precios adelantados”;
g) Aclarar, que no se pueden aplicar presunciones de orden administrativo para definir una conducta dolosa, al ser impropio a la verdad objetiva que requiere el derecho penal;
h) Combatir los hechos ilícitos y la evasión fiscal mediante la instauración de normas legales que contemplen medidas de interrelación entre los organismos de control, bancarios y fiscales, tanto en el ámbito nacional como internacional.